宋代宰辅制度研究其三：宰相、参知政事和枢密院 - 简书
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宋代宰辅制度研究其三：宰相、参知政事和枢密院
《宋史》卷一六一《职官志》对宰相的职权范围做了如下规定：“佐天子，总百官，平庶政，事无不统。”《宋会要·职官》一至六则规定说：“掌邦国之令，弼庶务，和万邦，佐天子，执大政。”有关宋代宰相的职权，宋人的笼统论述还很多，将这些制度与史实对照，发现宋代宰相确实插手朝廷一切事务，过问行政、财政、军政所有大事。从名义上讲，宋代宰相的权力由两个方面组成：参议国家大事的议政权和监督百司执行的施政权，而最高决策权则掌握在皇帝手中。但是，事实上宰相还经常代替皇帝行使决策权，集议政、施政、决策三权于一身。
真宗曾对宰辅们说：“军国之事，无钜细，必与卿等议之，朕未尝专断。”（《长编》卷四九）宋代宰辅的第一项权力就是参与讨论国家所有大政的议政权，大致分为三种方式：御前讨论、二府议定上奏、个人疏奏议事。对皇帝直接提供的政令、措施，宰辅有权审核、监督，这种审核和监督，是另一种形式的议政。可以说，宋代皇帝从来没有将宰辅完全排除咋决策之外，独断专行，宰辅的议政权以不同的方式处处得以落实。
1.1御前会议
宋代沿袭唐五代旧制，明确皇帝坐殿视朝听政的制度。《宋史》卷一一六《礼志》载：
唐以宣政为前殿，谓之正衙，即古之内朝也。以紫宸为便殿，谓之入閤，即古之燕朝也。而外又有含元殿，含元非正、至大朝会不御。正衙则日见，群臣百官皆在，谓之常参，其后此礼渐废。后唐明宗始诏群臣五日一随宰相入见，谓之起居。宋因其制，皇帝日御垂拱殿，文武官日赴文德殿（前殿）正衙曰常参，宰相一人押班。其朝朔望亦于此殿。五日起居则崇德殿或长春殿，中书门下为班首。长春即垂拱也。至元丰官制行，始诏侍从官以上，日朝垂拱，谓之常参官；百司朝官以上，每五日一朝紫宸，为六参官；在京朝官以上，朔望一朝紫宸，为朔参官、望参官，遂为定制。（参见《石林燕鱼》卷二）
“常参”或“起居”等清晨五鼓便须赴朝，故被称为“早朝”。这种御前讨论政事，不是以宰辅为主角，参见朝见的官员众多，奏事过程也琐碎，“先宰臣升殿奏事，次枢密使，次三司，次开封府，次审刑院，次群臣，以次升殿。”（《宋会要辑稿·仪制》一之一）其间，皇帝升座、退座和群臣排列进见，都有繁琐的仪式。显然，这种烦琐的仪式和过程很容易流于形式，耗费时间，而不能真正起到与群臣讨论政事的作用。所以，逐渐被简化，宰辅即诸多文武官员以“妨废职事”为理由要求免于常参。比如元丰四年（1081）十一月，侍御史知杂事满中行要求“罢常朝”就得到了神宗同意。
“常参”或“起居”毕，皇帝退至延和殿（后殿），“临轩阅后殿公事”，称“后殿再坐”。如“常朝”遇雨雪，或逢节假日，皇帝也改坐后殿，“惟宰臣、枢密使奏事”。帝王或后妃也有于它处处理朝廷政务的，如太后刘氏便“五日一御承明殿，垂帘决事”；熙宁年间，神宗常常“召辅臣对资政殿”等等。
随着北宋社会局面渐渐稳定，皇帝也减少了“坐殿”的次数和时间，“上巳、端午、重阳、社及大雨雪放朝，更不视事”，“只日视事，双日不坐”（《宋会要·职官》一之四、一之五）等等。但即使是后殿“不坐”、“不视事”期间，皇帝依然保持和宰辅的密切联系。
只日议事一般在资善堂，政府繁忙时，皇帝则增加视事的时间。无论皇帝“坐殿视朝听政”之时间表如何调整，保证二府大臣有机会、有时间与皇帝当面讨论朝政大事这一点不变。朝廷诸多大事，都是在这种皇帝与大臣们的直接御前讨论时做出决定。
1.2 留身独对
宋代宰辅的集体进见皇帝、御前讨论之后，有时还一人或数人单独留下，与皇帝个别讨论朝政。这种“留身独对”或是皇帝指定的，或是大臣自己要求的。皇帝也籍此更详尽地听取某一类意见。
皇帝指定“留身”者，一般是较得皇帝信赖的宰辅，如神宗年间的王安石，熙宁年间司马光等。宰辅个人通常不会提出“留身独对”的要求，因为这最宜引起同僚的猜忌，总是让人起“事不可对人”之疑心。宰辅个人要求“留身”，有时只是陈述自己请求罢免、退位、外放等谦恭之要求，这些要求不涉及他人，没有必要耽误集体时间，所以，采取“留身独对”的方式。
有时，“留身独对”则是二府大臣权力矛盾的一种反映。仁宗即位初，参知政事王曾为了向垂帘的太后揭露宰相丁谓“包藏祸心”，就设轨迹“留身独对”，最终达到目的。
嘉佑年间，参知政事孙抃年老糊涂，犹恋位不去，被言官所攻击。某日，宰相韩琦、曾公亮独留，孙抃就自觉不安，问欧阳修说：“丞相留身何也？”欧阳修言：“得非奏君耶？”孙抃识趣，立即自求罢免（《长编》卷一九六）。
北宋中期以前，“留身独对”之事甚少。北宋后期，则屡禁不止，关键是皇帝的怂恿鼓励，作为一种操纵大臣之术，籍此以闻异同之论。南渡后，侍御史辛炳上疏反对“留身”，高宗诏从之。但仅一个月后，高宗就改变了主意。秦桧力主和议，就是通过多次“留身独对”，与高宗秘密商定，因此毁了北伐的大好形势。
这种“留身”独对，是对宰辅集体领导制度的一种破坏，为了个人弄权提供了可趁之机，更为后来的权相独掌中央大政打开了方便之门。
二府议定上奏
御前讨论还存在一个这样的情况：二府大臣意见不一致，各执一词，争论不休。皇帝对众多政府事务的熟悉程度总是不如二府大臣，他往往依赖宰辅们拿出一个统一的意见，以便决断。宰辅之间的争执，必然会耽误皇帝处理政务的有限时间。所以，在御前讨论之前，皇帝常常要求宰辅们一定再上奏。“凡事于兴革增损而非法式所载者，论定而上之”（《宋会要·职官》三之三），是改制后对中书省的要求；“朝廷有疑事，则集合议定以奏”（《宋会要·职官》四之四）是改制后对三省三省的要求，二府议事也应遵循这一原则。
2.1 二府各自议事
“早朝”结束后，二府大臣各自回到办公处所，集体商讨或处理政务。宰相和参知政事等在政事堂（中书门下，即东府）议事、枢密使等在枢密院（西府）办公。宋代统治者为了二府各议其事，相互制衡，曾一度让二府各行其是，互不相同，宋代史料记载的大量以“中书”（元丰改制后为“三省”）、枢密院名义上呈的奏疏，就是二府各自议定后向皇帝的集体禀报。
二府大臣在本府首先是检阅各类公事，梳理日常需要处理的政务。这些公事或者是以文书形式由全国各地、中央各部门递呈上来，或者是百官直接赴二府面诉。
2.2 宰辅聚议
宋代本来就有“百官集议”制度，但这样的集议人数众多，容易流于形式。这里讨论的是宰辅之间小规模的集体聚议国家政事。
首先是中书多位宰相以及副宰相之间的聚议，聚议处所仍在政事堂。元丰改制后，尚书省左右仆射兼门下省、中书省长官，于是又存在着二省长官（即首相和次相）聚议一事，地点则在都堂。二省长官的聚议必须是每天不间断的，这对协调二省步骤及其重要。
与此相适应，二府和三省上殿奏事制度也有所变更。宋初，枢密院“每朝奏事，与中书先后上殿”（《宋史》卷一六二《职官志》），改制之后三省分班奏事，二府或三省大臣都不知道对方所奏之事和所发表的意见或言论。“自元祐以后，渐更元丰之制，二府不分班奏事”（《宋史》卷一六一《职官志》），元祐时并改三省分班奏事为合班奏事，这就是二府和三省之间互通声气、商议决断提供了便利。
二府聚议，有利于宰辅迅速达成一致意见，提高行政办事效率。北宋末年，蔡京等权相独揽大政，聚议制遂名存实亡，“都堂闭闼，动辄经月”，此后，这也成为一种规律，凡权相当政，聚议制必然有名无实，因为权相一人便可拍板独断。
3． 个人奏疏议事
对于耗费时间、充分表达个人政见的长篇大论，非御前所能尽言，也不适宜以二府的名义集体禀奏，二府大臣就采用个人奏疏的方式，言明自己的主张。有时政见相同的二三大臣野采用联名上疏的方式，共同阐述某一政见。如哲宗即位时，太皇太后起用司马光为相，有关更新变法、推荐人才、处置前大臣、对周边民族政策等重大事务，司马光都是采用个人上疏或数人联奏的方式，详尽介绍自己的政见主张。
宰辅上疏奏事的另一种方式是“密进封章”，将个人意见秘密地奏禀皇帝。这种做法类似于上述的“留身独对”，肯定有事不可告人之嫌，往往是宰辅之间矛盾的一种体现，也是逐渐破坏宰辅集体领导制的一项因素。明智的宰辅总是摒弃这种做法，李沆为宰相，“未尝密进封章”，真宗询问其原因，回答说：“臣备位宰相，公事当公言之，苟背同列，密有所启，此非谗即佞，臣实嫉此事，岂复自为耶？”（《长编》卷五六）
4. 审核和监督之议政
部分政令措施，自上而下，由皇帝提出，并不是自下而上的议政结果。但是，这些政令措施，必须进经过宰辅的审核和监督，达成君臣共识，才能形成诏令，得以贯彻实施。宰辅在审核和监督时，已经参与了自己的意见，所以，这也是另一种方式的议政。
4.1 宰相当面或上疏谏诤
皇帝无论有何主张，都必须通过宰辅，颁布为诏令，才有法令意义。当他们自作主张、提供指令时，往往会有许多谬误，甚至部分指令仅仅是出于皇帝的个人私利。此时，宰辅就要通过当面或上述的方式，进行谏诤。即使是宋太祖也要虚心听取宰相的意见。乾德元年（963）二月，太祖欲以天雄节度使符彦卿“典兵枢密使”，宰相赵普坚决反对，屡谏不听，“宣已出，普复怀之请见”，太祖以为“朕待彦卿至厚，彦卿岂能负朕邪？”赵普回答说：“陛下何以负周世宗？”事遂终止（《宋会要·职官》三八之一）。宋代，类似的事例比比皆是。
4.2 缴还词头和封驳
对皇帝指令的审核和监督还通过宰辅的属官行使缴还词头和封驳等权力体现。皇帝的大量诏书要由中书舍人起草。中书舍人，元丰改之前属中书门下，改制后属中书省，资历尚浅者为知制诰。
知制诰依据皇帝发下的“词头”起草诏书。宋代知制诰起草诏书是拥有一项特殊权力，即认为皇帝指令有误时，可提出反驳意见，“缴还词头”。仁宗欲封所宠王氏为遂国夫人，知制诰辅弼“缴还词头，封为遂寝。唐制，唯给事中得封还诏书，中书舍人缴还词头，盖自郑公（富弼）始“（苏辙《龙川别志》卷下）。自此，中书舍人便获此权力，遂成制度。
门下省给事中对皇帝指令实行封驳制，是唐朝以来给事中的本职工作。北宋前期，并不存在着严格意义上的门下省，给事中也仅仅是虚职。改制后，给事中才转变为实职，行使封驳权。到南宋后，其作用再度逐渐虚化。
中书舍人与给事中作为宰辅的直接下属，他们的意见往往体现宰辅们的观点。中书舍人的缴还词头和给事中的封驳，共同构成又一道权力的监督线，成为朝臣议政的又一种方式。
贯彻已颁布的政策诏令、监督百司严格执行、审查考核各级官员的成绩，是宋代宰执的一项重要事务。上令下达，中央和地方行政机构的正常运转，完全有赖于宰辅施政权的落实。宰辅结束“早朝”以后，便退回本厅处理日常政务。政务繁忙时，甚至允许“止令传报宰臣更不过来”，便可免宰相“赴文德殿押班”。其中，所要处理的大量政务，就是宰相施政权的具体内容。
宋代宰辅施政的第一项任务就是将君臣议政、达成共识的结果起草为诏令，颁布下去，贯彻实施。皇帝的旨意需要颁布为诏令的大约分两种类型：一是宰执进呈，皇帝认可者，一是皇帝直接授意者。无论哪种旨意，都要经过二府大臣的一定起诏、颁布程序，方可成为法定的政令。这个程序大约如下：宰执传达旨意，二府各房准备文字材料，知制诰或中书舍人起草为正式文件，宰执署印即可。原则上，皇帝旨意“非经二府者，不得施行“，二府在颁布诏令的过程中处于举足轻重的地位。
二府进呈取旨的文书也有两类：一是“熟状”。即二府的日常公事，由宰执拟出初步意见，写成书面札子，进呈皇帝，这类札子称“熟状”，用白纸书写，皇帝签署“可”，然后颁布为法规政令。二是“进草”。二府遇到紧急公事，来不及奏禀皇帝，先行执行实施，事后“具制草奏知”，这类文书称为“进草”，用黄纸书写，宰执们在背面押字。中书门下草拟的文稿称“草”，由中书门下颁布的政令称为“敕”；枢密院的文稿称“底”，枢密院颁布的政令则称为“宣”。
处理政务和监督执行
中书宰相是皇帝和各职能部门的之间的中介行政领导者，元祐初年门下侍郎韩维言刑案处理全过程说：“天下奏案，必断于大理，详议于刑部，然后上上之中书，决于人主。”（《长编《卷三九一》其他日常政务的处理过程也大致如此。
宰相每日“朝谒”皇帝结束后，退回本府，处理日常政务，工作一般持续到未时（下午1至3点），然后回私邸休息。
处理政务的方式之一是依据朝廷的诏令、政策、法规，给具体部门下达执行的命令，或对各部门的执行过程作出原则性的指导。宰相始终的中介作用，苏颂解释得十分简要，《上时相书》说：“遂万物之宜，使卿大夫各得任其职，宰相之事也。天子任宰相，宰相治百官，上下交相得，然后百官熙而万事理。”（《苏魏公文集》卷六八）。
处理政务的方式之二则是接见本部门僚属以及其下属官员、咨询政事。本部门官员每日禀报政事、听取宰辅的处理意见、接受指示，是中书或三省宰辅处理政务的日常方式。这种日常政务处理，更多地体现宰辅的个人意志，甚至有时可以代替皇帝做出决断，所以宰辅愿意“分庭白事”。
下属百官进见宰相，也有一定的仪式，《梦溪笔谈》卷一载：百官于中书见宰相，九卿而下，即省吏高声唱一“屈”，则趋而入。宰相揖及进茶，皆抗声赞喝，谓之“屈揖”。待制以上，见则言“请某官”，更不屈揖。临退仍进汤，皆于席南横设百官之位。
本部门僚属之外，王旦言宰相所必须接见的臣僚有：“转运使副、提点刑狱、边要藩郡守臣、及非次将命群臣，未尝不见。”（《长编》卷八四）这些官员立即要奔赴全国各地，肩负起中央各项政令落实到实际工作中的重任，宰相向皇帝推荐这些官员，正式任命后又亲自接见，布置具体工作事宜，有时仅仅做原则上的指导，或象征性的鼓励。
反之，宰相如果长期不召见各部门官员，就无法很好地落实施政方针，无法有效地监督各部门的工作，这便是失职。同时，宰辅个别杰出各级官员，又很容易接受私下的请托，或者贯彻个人的私意。宋代统治者对此欲有所防范，所以，宋代曾经实行过“谒禁”制度，禁止宰相私见宾客。归纳起来，朝廷大约下达过两类禁令：其一，“两制、两省官惟公事许至中书、枢密院见执政”（《长编》卷一八二）；其二，“执政大臣非假休不许私第接见宾客”（《长编》卷一四三）。这些诏令屡宣屡止，但是，百官因公事在二府晋见宰执，则自淳化二年以后再也没有被禁绝过。
代行决策权
在封建专制社会，从理论上讲，皇帝掌握决策权，对国家所有的政务做出可否的决断。大臣的议政和施政，最终要汇总到皇帝手中，听皇帝一言而断。而实际上，一个国家政务庞多繁杂，皇帝分身乏术，需要臣下参与决策，只是程度深浅不同而已。
皇帝的最高决策权
在君主专制的社会里，军权至高无上，所谓：“权者，君之所独制也”（《商君书·修权》）。宋代帝王的诸种努力，归根结底都是为了保证君主的最终决策权。纵观两宋三百多年历史，一切国家重大政务、军务、或者出自圣思独裁，或者都必须通过皇帝审核，颁布为诏令，君主的独裁权得到很好地维护。宋代，是较好地贯彻落实“君设其本，臣操其末；君治其要，臣事其详；军操其柄，臣事其常”之君主集权独裁原则的时代。
宰相代使决策权
宰辅议定上奏，皇帝审核批准，是中央决策的一般程序。但是，皇帝的审批常常沦为一种形式，而将部分的决策权委诸宰辅。宰辅有时沿袭唐制，采用“堂帖”、“札子”等文书形式，不需要皇帝发布旨令，便对政务直接作出决策，发布自己处理政务的意见，指挥号令。宋代中书“堂札子”所指挥的，往往限于一般性的事物。有时过度使用“堂帖”也会引起皇帝的疑忌，比如赵普用“堂帖”、寇准用“札子”，后皆被太宗阻止。
具体的说，宰相或宰辅代使决策权，大致有以下三种类型：其一，皇帝充分相信某一宰相，自觉自愿地将决策权委诸该宰相。如真宗时期的王旦。其二，宰辅坚持自己的正确意见，迫使皇帝同意，实际上代行了决策权。比如寇准。其三，宰相弄权，架空皇帝，掌握了绝大部分的中央决策权。比如蔡京、韩侂胄、贾似道等。
临时设置的行政机构
职能转移的行政部门在行使权力的过程中，必然会逐渐地产生独立性和离心力，宰相代行决策权，在这些部门时因此可能受阻或打折扣。为了灵活、充分的行使职权，将权力牢牢地收归己有，宋代宰相在某些特殊的历史情况下，便设置临时的行政机构，以贯彻自己的施政方针。
这类临时机构，在三段时期中设置最多，发挥作用最大。其一是王安石主持变法期间，为了贯彻自己的变法主张，设制置三司条例司；其二是徽宗年间，宰相为粉饰太平、鼓吹自己的治绩，设仪礼局、礼制局、大晟府等等；其三是南渡初期，兵荒马乱，机构不健全，宰相为了便于管理，设御营司等。这些临时机构，侵夺了各个具体职能部门的权力，却未宰相的行使权力提供了最大的方便。
代行用人权
在“人治”的封建封建社会，各级官吏的任命和使用的权力，关系到一个王朝的兴亡盛衰。元祐年间，翰林学士梁焘说：“政事之本，在于用人”（《长编》卷四六八）。皇帝的中央集权，总是以控制用人权为主要目的之一。用人决策权是中央决策的最主要组成部分，所以，这来单独讨论。
宋代中央政府的用人权大概可以分为三个层次：皇帝册授高级和要害部门的官员，宰相除授朝廷次要官员，吏部差注全国基层官员。元祐初，吕陶奏章中说明三者之间的大致区分云：
自两府一下至侍从官，悉禀圣旨，然后除授，此中书不敢专也；自卿监而下及月经进擢，或寄禄至中散大夫者，皆由堂除，此吏部不敢预也；自朝议大夫而下，受常调差遣者，皆归吏部，此中书不可侵也。（《长编》卷三七O）
这三个层次用人权的划分，也是言其大概，实际操作中并不能如此界限分明。但无论哪一个层次，宰相或唱主角、或唱配角，都参预其中，而且发挥越来越多的影响，作用越来越重要。
皇帝虽然直接掌握高层和要害部门的任用权，但是，他们的决策往往得自宰辅的推荐，许多时候更是由宰辅代替行使决策权。甚至宰相阙任，也由现任宰相或枢密使等推荐。宰辅插手这些方面的官员任选，表现方式是多样的，主要有以下三种。
坚持自己的正确主张，迫使皇帝听从
宰辅有时推荐的任选，不合皇帝之意，被屡屡驳回。然宰辅认定自己的选择是正确的，便一而再、再而三地坚持，最终获得君王的首肯。这种决策方式，表面看是帝王最后拍板，但实际上决策是由宰辅做出的。当然，这时候必须使以为明智、有纳谏容量的帝王在位。
（赵普）尝欲除某人为某官，不合上（太祖）意，不用。明日，普复奏之，又不用。明日，又奏之，上怒，裂其奏投诸地，普颜色自若，徐拾奏，归补缀（音坠）。明日，复进之，上悟，乃可其奏。后果以称职闻。又有立功者当迁官，上素嫌其人，不与，普力请与之，上怒曰：“朕故不与迁官，将奈何？”普曰：“刑以惩恶，殇以酬功，古今之通道也。且刑赏者，天下之刑赏，飞陛下之刑赏也，岂得以喜怒夺之。”上弗听，起，普随之。上入宫，普立于宫门，良久不去，上卒从其请。（《长编》卷一四）
它日，上（太宗）欲使人遣朔方，谕中书选才而可以责以事者。（吕）蒙正退，以名上，上不许。他日又问，复以前所选对，上亦不许。他日又问益急，蒙正终不肯易其人。上怒，投其手奏于地曰：“何太执耶！必为我易之。”蒙正徐对曰：“臣非执，盖陛下未谅尔。”因固称：“其人可使，余不及。臣不欲用媚道妄随人主意以害国事。”同府皆惕息不敢动，蒙正搢笏，俛而拾其书，徐怀之而下。上退，谓亲信曰：“是翁气量我不如。”既而卒用蒙正所选，复命，大称旨。（《长编》卷三五）
王珪尝三荐（张）璪，不用。珪曰：“璪果贤，陛下未尝用以为不贤，馋也。臣恐士弗得进矣。臣为宰相，三荐贤三不用，臣失职，请罢。”上（神宗）喜曰：“宰相当如是。朕姑试卿德不回，朕复何虑？”（《长编》卷三一一）
赵普、吕蒙正都以直言著称。王珪则是北宋又名的“三旨宰相”，“以其上殿进呈，云‘取圣旨’；上可否讫，又云‘领圣旨’；既退，谕禀事者，云‘已得圣旨’故也”（《长编》卷三五六）。连王珪如此阿谀圣意的宰相，有时任用问题上也要坚持己见，原因是宋代宰相将荐人、用人视为自己的当然职责。
宰相虽然是用人的最后决策者，却将恩德归诸帝王
在用人推荐与决策过程中，宰相摸摸地做实际工作，皇帝享受“用人之明”的称誉，对外维护了皇帝用人之决策权。宰辅这样谦和的行为态度，维持了皇帝用人决策权表里的谐和，避免了帝王可能生发的嫉妒之心，使得帝权和相权处于一种融洽的关系之中。
（李）昉中书日，有求进用者，虽知其材可用，必正色拒绝之，已而擢用。……予弟问其故，曰：“用贤，人主之事。若受其请，是市私恩也，故峻绝之，使恩归于上。”（《宋史》卷二六五《李昉传》）
（王）旦为相，宾客满堂，无敢以私请。察可与言及素知名者，数月后召与语，询访四方利病，或使疏其言而献之。观才之所长，密籍其名，其人复来，不见也。每有差除，先密疏四三人姓名以请，所用者帝以笔点之。……旦凡所荐，皆人未尝知。旦没后，史官修《真宗实录》，的内出奏章，始知朝士多旦所荐也。（《宋史》卷二八二《王旦传》）
（王）曾进退士人，莫有知者。范仲淹尝问曾曰：“名扬士类，宰相至任也。公之盛德，独少此耳。”曾曰：“夫执政者，恩欲归己，怨使谁归？”仲淹服其言。（《宋史》卷三一O《王曾传》）
权相当政时，用人权成为他们结党营私的一种主要手段
权相当政时，往往采取多种方法蒙骗君王，使帝王的用人决策权成为一句空话。在这种情况下，相权对帝权产生离心作用，二者之间矛盾加剧，同时带来政局和社会的动荡。以致“竞进之徒，趋走权门，经营捷径，靡所不至。是恩命未出于上，而请托已行于下矣”（《长编》卷一二一）。这种情况大多发生在北宋末年或南宋年间。
但是，两宋这种权相操纵用人权的特殊情况，时间既短，皇帝的最终决策权也没有被完全侵夺。皇帝知识过于依赖某一宰相，或过于懦弱、昏庸。如果皇帝想发挥作用，权相立即退居其次。如徽宗曾轻易地将蔡京贬谪出朝，高宗轻易地从秦桧手中取回权力等等。这与其他朝代成为傀儡的皇帝，虽个人有才干，“有心杀贼，无力回天”的情形有天壤之别。所以说，宋代皇帝始终从理论到实质上都握有用人的最终决策权。
至于中下层官员的任选，归吏部负责，所注授的官阙称“部阙”。无论是元丰改制前还是以后，这类吏部审官机构都是在想的下属单位，归宰相领导，所以，宰相对其依然可以过问，“部注”人选，依然要通过中书审核。只不过宰相不直接插手中下层官员的任选，而是一种间接领导。
在元丰改制前，有吏部尚书铨、吏部流内铨、吏部南曹、考课院、差遣院、审官院等中下层官员的任选考核机构，元丰改制，审官机构经过演变、合并，确立为“吏部四选”，即吏部尚书左选、右选和吏部侍郎左选、右选，其具体分工为：
文臣之（寄）禄官朝议大夫（正六品）、职事官自大理正一下，非中书省敕授命者，归尚书左选；武臣外朝官自皇城使、职事官自金吾街仗司以下，非枢密院宣授者，归尚书右选；自初仕至州县幕职官，归侍郎左选；自借差、监当至供奉官、军使、归侍郎右选。（《宋会要·选举》二三之一）
四选制度确立后，宋代中下层官员的管理、任选机构从此定型，一直绵延到南宋末年。
二、参知政事
宋代设参知政事，以为副宰相，辅佐宰相治理国家。以后曾一度改变称谓，神宗元丰五年（1082）四月改革官制，废参知政事，以门下侍郎、中书侍郎、尚书左丞、尚书右丞为副宰相，高宗建炎三年（1129）四月复改为参知政事，中间历时47年。与两宋近320年的历史相比，参知政事称谓改变的时间还是很短暂的。而且，来回改变称谓之间，他们的职掌大致不变，古本文集中讨论参知政事的问题，将当中称谓改变的阶段也归并到一起，不单独讨论。
参知政事的设立
参知政事原来是临时差遣的名目，唐太宗贞观十三年（639）十一月，以李洎（音即）为黄门侍郎、参知政事，参知政事始正式作为宰相官名。到宋代，则演变成一个常设官职。
宋初并无参知政事一职。宋太祖代周自立，以范质为昭文相、王溥（音普）为史馆相、魏仁浦为集贤相，三相并设，而不设副宰相。此三人皆后周旧臣，太祖对他们自然有防范心理。同年又以心腹赵普为枢密副使，两年后迁枢密使，朝廷大政实际上操纵在太祖和赵普等人手中。这时候的中央机构运作还不是一种正常态，宰相门并没有总文武之大政，只是起处理一般政务的辅助作用。换句话说，赵普等此时所发挥的则是类似宰相的作用，而范质等人所起的作用则类似副宰相。
乾德二年（964）年正月，范质、王溥、魏仁浦三相并罢，赵普拜相，“上视若左右手，事无大小，悉咨决焉”（《宋史·赵普传》）。中书事物繁杂，北宋初期更面临平定内乱、统一全国、抵御外族入侵等繁重的军政要务。赵普以独相主持中书工作，分身乏术，当然难以应付头绪纷繁的军政事务。于是，太祖试图为赵普设置副手，协助其处理日常政务。《长编》卷五载：
（乾德二年四月）上欲为赵普置副而难其名称，召翰林学士承旨陶毂问曰：“下丞相一等者何官？”对曰：“唐有参知政务，参知政事。”乙丑，以枢密直学士、兵部侍郎薛居正、吕余庆并本官参知政事。不宣制、不押班、不知印、不升政事堂，止令就宣徽使庭上事，殿廷别设砖位于宰相后，敕尾署衔降宰相数字，月俸杂给皆半之。盖上意未欲令居正等与普齐也。
参知政事的的最初设立，完全是为了协助宰相赵普的工作，地位较低，不具有与宰相分庭抗礼的任何迹象。在赵普独相期间，这种状况一直没有改变。
参知政事协助宰相处理中枢事物有两种方式：以十几位参知政事并无具体分工，通盘协助宰相处理各方面政务；一是几位参知政事有了具体分工，各负责某一方面政务。前者称为“通治省事”，后者称为“分治省事”，以前者方式居多。庆历四年（1044）八月，仁宗听从参知政事范仲淹的建议，“命参知政事贾昌朝领天下农田，范仲淹领刑法，事有利害，其悉条上”（《长编》卷一五一），这是最初的“分治省事”。
参知政事最少设一员，最多设四员，通常则是在二三员之间，南宋后期，三员成为定制。
参知政事职权的演变
乾德二年设立的参知政事制度，从理论上讲，作为宰相的副手的地位、职权、作用应该维持不变。但实际运作过程中，参知政事的地位和职权却不断发生变化。其改变的原因不外乎取决于四方面的因素：皇帝与宰相的关系，皇帝与参知政事的关系，宰相的才干和个性，参知政事的才干和个性。在这一系列演化过程中，某些职权因素被固定下来，成为参知政事的合理补充，同时也成为宋代相权复杂化的原因之一。
皇帝特诏带来的改变
参知政事的设立，本来就是皇帝对中枢机构构成设想之体现。一段时间内，皇帝对宰相或参知政事态度之好恶，对权力分配的构想，都常常印象到参知政事实际地位和职权的改变。
第一次是在开宝六年（973）的改变。赵普独相已十个年头，因其长时间独揽中书事权，在朝廷中的势力日益膨胀，逐渐出现揽权、独断等情况，引起太祖疑忌，恩宠渐衰。这一年发生的四件事：吴越王钱俶使人馈赵普瓜子金事、赵普子承宗娶枢密使李崇矩女事、赵普私贩秦陇大木惹怒太祖事、雷友邻击登闻鼓状告赵普事，使得太祖对赵普有了猜疑之心，自然想方设法削减赵普的权力。从制度上略加改变就可以实现这个目的的举措就是提高参知政事的地位、扩展参知政事的权限。开宝六年6月20日，“诏参知政事吕余庆、薛居正升政事堂，与宰相同议政事。”28日，“复诏薛居正、吕余庆与普更知印、押班奏事，以分事权”（《长编》卷一四）。至此，参知政事获得了与宰相共同议政、轮流执政的权力。8月23日，赵普罢相。9月17日，吕余庆因病解职。9月19日，薛居正、沈义伦为相，以卢多逊为参知政事。前后不到三个月，中书班子调整完成，参知政事又重新成为宰相的助手。
第二次是在至道元年（995）的改变。这一次是中书宰相主动相让的结果。“吕端初与寇准同列，及先任宰相，虑准不平，乃上言：‘臣兄余庆参知政事日，悉与宰相同，愿复故事。’上特从其请，亦以慰准意云。”（《长编》卷三七）吕端“有器量，宽厚多恕”，而寇准为人刚强自任，揽权专恣，因此粗怒太宗，至道二年（996）七月就被罢免，出知邓州。随着寇准去职，参知政事随之调整。与开宝六年之前相比，参知政事地位虽然得以巩固和提高，“押敕齐衔，行则并马，自寇准始，以后不易。”但也明确了他们仅仅是宰相的副手，不允许押班、知印。皇帝第二次特诏改变参知政事地位和职权，也仅仅持续了一年零三个月。
参知政事对宰相职权的侵夺
参知政事的职权经过宋初的几度变化，在制度和观念上给人们以如下启示：第一，参知政事作为宰相的副手，在宰辅机构中的作用越来越重要，不再是可有可无的临时设置。第二，必要时参知政事可以作为一种制度的补充，取代宰相，形势相权。这种其实，为参知政事侵夺相权提供了可游刃的空间。
有时候，才华横溢、个性鲜明、深得皇帝信赖但资历尚浅的大臣，只能屈居参知政事之职，而当时的宰相却相对平庸，此时，参知政事往往成为宰辅机构中的主要决策者。或者，皇帝就是信任此时的参知政事，宰相知趣退让，参知政事也将侵夺宰相的职权。比如太宗淳化年间，“吕蒙正以宽简居相位，辛仲甫从容其间，政事多决于王沔。沔聪察明辨，善敷奏，有适时材用”（《长编》卷三一）。王沔由于他的才华脱颖而出，是最早侵夺宰相职权、在中书扮演部分主角的参知政事。又如仁宗庆历年间，朝廷推行“政事革新”，支持这一段新政则是参知政事范仲淹。当时章得象为首相，“无所建明”，居官平庸；晏殊为次相，虽文才出众，喜奖掖人才，然居官油滑，明哲保身，无所作为。现实将范仲淹推倒变革朝政的第一线，使他实际上担当起宰相的部分重任。然而范仲淹在政敌的夹击之下，很快失去仁宗的信任，任职仅一年零五个月便被排挤出朝廷，“庆历革新”也半途而废。最典型的例子是王安石。神宗即位不久就启用王安石主持朝政改革，熙宁二年（1069）二月，王安石拜参知政事，当月便设制置三司条例司，命其信徒吕惠卿主持工作，负责变法具体内容的规划和起草。王安石任参知政事一共一年零十个月，诸种新法多在这一年多时间内颁布和实施，朝中反对王安石的大臣，纷纷被罢免，神宗全心全意地依赖王安石，当时朝中宰相富弼年老多病，曾公亮暗助王安石，陈升之迎合王安石。王安石当时虽任职参知政事，实际上已经代替宰相主持中书工作，是宰辅机构的真正首脑。次年十二月，王安石即拜相。又如南宋权臣贾似道，宝祐四年（1256）拜参知政事，次年正月，改任知枢密院事，任参知政事不到一年，但“威权日盛”，就连一个普通的人事任命，当时的宰相都不敢自己决断。可见当时贾似道已成为事实上的首相。
参知政事侵夺宰相的职权，是中书权力行使的一种非正常态。但这种非常态为时总是较短，或者得势很快拜相，或者遭排挤被罢免，非正常态很快就能得到调整，恢复常态。
代行宰相职权
两宋时期还存在着这样一种情况：宰相因故罢免或在位时去世，相位空缺，暂时以参知政事代行宰相职权。这种情况一般持续时间不长，如元祐元年（1086），左仆射司马光“卧疾”，右仆射韩缜“去位”，门下侍郎吕公著“常摄宰相事”，但时间仅一个月。两宋时只有一次例外，淳熙二年（1175）九月，右丞相叶衡罢，孝宗“命（龚）茂良以首参行相事”，“愈再岁，上亦不置相。”（《宋史·龚茂良传》卷一四四），一直到淳熙五年（1178）三月，史浩拜右丞相，龚茂良以首参行相事共二年零六个月。除龚茂良，李彦颖淳熙二年闰九月拜参知政事，淳熙五年三月罢；王淮淳熙四年六月拜参知政事，淳熙五年六月转为知枢密院事。三人共同分担宰相的职责。龚茂良资历最深，以首参零头。究其原因，大概是因为孝宗有雄心喜揽权但无识人眼光和奖拔人才的气度有关。
两宋期间，参知政事获得与宰相平起平坐、甚至职权超越宰相的时间，总计大约只有十三年左右。
与宰相的关系
参知政事作为宰相的副手，两者之间有明确的上下级关系。即使后来参知政事的地位有所提高、职权有所扩大，也没有丝毫改变这种固定关系。参知政事与宰相的关系，具体的说，可以从两个方面来说：一、宰相对参知政事的控制。包括参知政事的任命和任期，有时也把参知政事排除在议政之外。二、参知政事对宰相的相互制衡。包括参知政事主动提出参政、议政要求，驳议宰相，调和政府矛盾，甚至参与策划政变，当然最理想的是参知政事与宰相“和而不同”的关系的实现。
总的来说，宋代参知政事是作为宰相的行政助手而设立的，他们虽然一度取得与宰相分庭抗礼的权力，但为时甚短，应该被视为一种非正常态。参知政事职权的行使对宰相的权力运作有制衡作用，不过，一个大的前提是参知政事基本上被置于宰相的控制之下，一个总的趋势是参知政事越来越多地成为宰相的附庸，或成为一个制度的摆设。宋代参知政事职权的演变，同样与宋代相权的膨胀同步。
三、枢密院
宋代枢密院是宰辅机构的组成部分，枢密院正副长官与副宰相一起并称“执政”。枢密院分掌军政，与中书对称“二府”。“枢密之任，秉国大权。……本天下之兵柄，代天子之武威，势均中书，号称两府。”（《长编》卷一二四）但他们的职权不是一成不变的，中书与枢密院之间职权相互纠缠，这是造成宋代相权复杂化的重要原因之一。
枢密院机构和职权
枢密院出现之前，历代宰相“事无不统”，总文武大政，军政也在他们的管辖之内。中唐以后，中书省和门下省由合并办公而逐渐演化成一个新的最高权力机构——中书门下，宰相权力极度强化。于是，皇帝便试图控制或削弱相权，设立枢密使之意图正在于此。唐代宗永泰二年（766）十二月，“宦官董秀掌枢密”）《资治通鉴》卷二三四），该条胡三省注云：“是后遂以中官为枢密使。”
枢密使初立，权力较小，且无厅局，只是在皇帝和宰相之间起“下达上传”的中间环节作用，类似于皇帝的私人秘书，是皇帝控制宰相的一种手段。唐宪宗元和后期，宦官集团已牢牢控制住神策军之军权，宦官势力恶性膨胀，枢密使开始直接插手国家政事的决策。此时，往往设二位枢密使，他们与神策军二中尉合称“四贵”，僖宗时期称“内大君”，将宰相的大部分权力侵夺至自己手中。随着枢密使权力的膨胀，枢密使就需要有自己专门的办事机构和行政助手，唐末便有了枢密院的设置。
宦官势力的膨胀，走向极端后反而滑向皇帝设想的对立面，不但不起到加强皇权的作用，皇帝因此反被宦官所掌握，形同傀儡。于是，皇帝又企图改由士人出任枢密使之职，以削弱宦官势力。天佑元年（904），昭宗任命亲信蒋玄晖为枢密使，次年十二月，改以王殷知枢密院事代替蒋玄晖，这便是士人出任枢密使的开始。
五代时期，枢密院制度屡有变化。后汉时杨邠（音斌）和郭威任枢密使，杨居内，主持政务；郭居外，领兵征战，枢密二使一主内一主外的格局大致形成。然五代战争频繁，国家机器基本上是在战争状态下运行，所以，枢密使的主要权利也是长官军务，出征或镇守诸将，皆由枢密院除授。这就是宋代枢密院职权演变的由来。
枢密院成为专理军政的中央机构，实始于宋代。宋代保留了唐五代以来的枢密院机构，使其分掌军政，以分宰相之权。贯穿两宋，枢密院机构一直沿袭不变。有关枢密院职官的演变，《渑水燕谈录》卷五《官制》概括说：
唐以中官为枢密使，与中尉谓之“内贵”。梁为崇政院使，后唐旧有带相印者，分东、西二院，晋废。国初复置，与中书为二府，亦名二院，但行东院印耳，其后除授不常。以检校官充使不带正官，自赵普始；带节钺（音月），自曹彬始；签书院事，自石熙载始；文资正官充使，亦自熙载始；知院，自张士逊始；以文臣知院兼使相，自王钦若始；签书兼藩镇，自曹玮始。今官制复古（指元丰改制），而枢密之职如旧，与三省长官通谓之执政矣。
宋代枢密院统领军事，却并不直接统帅军队，有军政权，却无握兵之重。其机构设置和职能限度，也以此为依据。
宋初，枢密院分四房：兵房、吏房、户房、礼房。神宗元丰五年（1082）新官制颁行，改为十房，后又增加二房，共十二房，依次为：北面房、河西房、支差房、在京房、教阅房、厂西房、兵籍房、民兵房、吏房、知杂房、支马房、小吏房。两宋时期，还有一些临时性的机构设置，负责军政大事，职责与枢密院类似，如北宋末年的经抚房、南宋初年的御营司等，都直接置于宰相的领导之下。
枢密院的职权在于“掌军国机务、兵防、边备、戎马之政令，出纳密令，以佐邦治。凡侍卫诸班直、内外禁兵招募、阅试、迁补、屯戍、赏罚之事，皆掌之。以升拣、废置揭兵籍。”元丰改制以后，枢密院结构不吃不变，兵政仍归枢密院，但是，武官铨选除授归尚书吏部，地方民兵和厢军名籍、蕃官加恩等归尚书兵部，枢密院的职权已经大大削弱。
枢密院设置枢密使、知枢密院事、枢密副使、同知枢密院事、签书枢密院事、同签书枢密院事。如任命枢密使，则设枢密副使；如设知枢密院事，则以同知枢密院事为副，资浅者为签书、同签书枢密院事。枢密院不同于中书或三省，一般不同时设两位以上首长（熙宁元年是特例）。枢密院长官一般设二至四位，即一位枢密使或知枢密院事，一至三位枢密副使或同知、签书、同签书。中书或三省副职以及枢密院正副长官，皆称执政。
枢密院分管军政，按理说枢密院长官应该是武人多于文官，后来崛起于白山黑水之间的金国，枢密院长官就全用武人，然而宋代枢密院的领导班子组成，确实以文人士大夫为主，用武人反而成为一种变通，或者是特殊时期的特殊情况。比如北宋时期谦让大度的王德用和谨密寡言的狄青都以才德功勋入西府，最终还是因为出身武人而被排挤出朝廷，王德用闭门谢客，狄青忧虑而死（年仅49岁）。宋代武人因此不敢居枢密使副之职。根据梁天锡先生的统计，枢密院任长贰之事，两宋18朝共724员次：文资659，占91%；武资65，占9%。具体的说，北宋太祖开国，武资任枢密长贰交文资为重。太宗、真宗后，国家统一，文资已有超越武资之势，仁、英、神三朝，文资已较武资为多。哲宗时，全属文资。徽、钦、高各朝，虽略用武将，光宗以后，又全为文资所垄断（《宋枢密院制度》第13页）
二府趋同的走势
事实上，宋太祖所设想的军民分政、二府对掌大柄、帝王总揽一切的理想中央权力行使方案，在两宋时期的绝大多数时间内斗不能得到很好的落实。二府之间总是在不断地争斗、冲突、干涉对方。在这一场权力争夺战中，宰相一方由于处在有利的位置上，所以多占上风。其发展趋势是二府之间的相互参与越来越多，宰相的“总文武大政”越来越多地成为现实的行为。北宋后期以来，宰相逐渐确立起对枢密院的领导地位，南宋时宰相更是经常兼枢密院长官之职，二府乃至最终合并为一套决策班子。
加入将宰相行使军政大权加以分类，大致可以分为三类：一、紧密型：宰相大权独揽，枢密院只成为附属机构。这往往发生在权相秉政时期或战争年月。二、松散型：二府各行其事，宰相只是在重大问题上参预商议、决策，这种做法符合宋代“祖宗邦规”，是“正常态”的权力机制运行。三、游离型：宰相基本被排除在军政决策之外，这往往发生在帝王颇有才略、要求充分驾驭臣僚的情况下，这种情况持续的时间甚短。
统贯两宋历史，三种类型各占的时间大约如下：紧密型：约146年，北宋约38年，南宋约108年，松散型：140年，北宋约100年，南宋约40年。游离性，约31一年，皆在北宋。根据数字统计，可以得出以下二点结论：第一，二府关系在两宋时期的发展趋势是日趋紧密，北宋后期开始，以枢密院分宰相之权的制度构想基本上归于失败，至南宋，二府班子多数时间合二为一。第二，枢密院绝对置于宰相的控制之下、二府关系处于紧密型的时间占两宋三百余年历史的近一半，其发展趋势是宰相权力日益膨胀，南宋时期，多数时间枢密院要秉承宰相的旨意行事，宰相最终将枢密院置于自己的领导之下。
（按：此文参考资料以诸葛忆兵《宋代宰辅制度研究》为主，该书史料夯实详尽，叙述精彩绝伦，但鉴于篇幅难以一时掌握消化，故本人阅读后取其精华之精华，整理成文，保存分享。宰辅制度研究一直是史学界研究的重点。历代宰辅制度研究著述还有如：祝总斌的《两汉魏晋南北朝宰相制度研究》、袁刚的《隋代中枢体制的发展演变》、张帆的《元代宰相制度研究》、谭天星的《明代内阁政治》等等。如需转载此文，请注明出处。）
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