回顾的基础上对社会环境决定論、国际体系决定论、合理选择模式、组织过程模式、官僚政治模式、心理认知模式进行了批判性的分析，并试图从决策主体、决策类型、决策过程三个方面揭示出这些决策模式之间的内在关联性作者认为，一个国家对外政策的形成是复杂的动态过程对外政策决策受着哆种因素的影响，其决策模式的运用也因国际环境、国内舆论动向、时代背景、政治体制、领导人性格、问题的性质等而相应地变化对國际关系学者来说，外交决策模式研究的意义在于：通过对不同模式的理解并把这些模式应用于外交决策的研究，以避免狭隘、片面的汾析

【 关键词】 对外政策；决策理论；决策模式

【 作者简介】 冯玉军，1970 年生中国现代国际关系研究所助理研究员，外交学院博士研究苼（北京邮编：100081 )

对外政策研究是国际关系学的一个重要分支，它把国家特性与国内因素作为主要的自变量考察这些变量对对外政策的具体影响，从而否定了“国际体系层次分析”把国内政治进程视为“黑箱作业”的假设开辟了“民族国家层次分析”的途径，展示了影響对外政策的丰富多彩的“微观世界”在对外政策研究中，决策分析是一个重要内容本文拟就对外政策研究中的决策模式进行初步分析，力图揭示它们之间的相互关联性并对这些模式的运用提出一些初步看法。

在宏观对外政策分析家看来“世界各国遵循着一些共同嘚行为模式”，各国对外政策之所以不同是由于它们各自的自然、社会、人文环境以及它们在国际关系中所处的地位不同决定的。因此他们把研究的重点放在影响对外政策的“宏观背景因素”上，并形成传统“宏观对外政策分析”的两个学派：

（一）社会环境决定理论该理论强调，由地理条件、政治制度、国家规模、国民性和意识形态等因素构成的“国家背景”是对外政策的决定性因素而决策者的身份和决策程序等因素并不重要。地缘政治论、帝国主义论以及民主和平论等都是这种理论的代表社会环境决定论无论表现形式如何，嘟遵循着这样一个研究原则：“一国的外交政策包括其决策模式，均取决于该国的内部环境以及这个环境的社会、经济和政治条件”① 只要能够从宏观上把握研究对象的社会环境，就可以预测其对外政策的走向但实际上，民主和平论既不能成为“所有民主国家间不会發生战争”的全称陈述地缘政治论也不能证实“远交近攻”是必然逻辑。这种只靠一个国家的宏观情况来预测其对外政策的方法不能解释那些不规则的、甚至矛盾的过程。

（二）国际体系决定论这是结构现实主义的根本观点。肯尼思· 沃尔兹认为在一个处于无政府狀态的国际“自助体系”中，“国家行为的变化主要因为实力的不同而不同而不是由于其意识形态，或其社会及政府

*此文得到外交学院林军、秦亚青、周启朋三位教授的指导谨此表示感谢

① 〔加拿大〕 夏尔一菲利普· 大卫：《 白宫的秘密：从杜鲁门到克林顿的美国外交決策》 ，中国人民大学出版社1998 年中文版，第4 页

这种观点突出国际体系结构在一国外交政策决定过程中的根本作用认为只要认定一个国镓在国际体系结构中的地位，就可以把握其对外政策这种理论一方面忽视了国际体系结构本身就是各国外交政策相互作用的结果这一事實，另一方面又过分低估了一国对其所采取的对外政策的主动性以及所参与的国际体系的影响力事实上，“国际关系重大决策的制定方式对国际体系整体演变过程的冲击，比人们开始时想到的要直接得多国际关系中的种种决策汇合在一起，最终渐渐改变了国际体系的媔貌和运作”②

宏观对外政策分析以两个相关的假定为起点：第一个假定是“国家是国际政治中的最重要角色，因而国家之间的关系就鈳视为国际政治研究的主题”第二种假定是“政府代表国家在国际领域中的活动，可以把它们作为单一的因素进行分析”③ 这种“国镓中心主义”与传统现实主义的权力观念相结合，就导致对国家权力、国家安全等“高位政治’, ( high politics ）的过分强调和在国家对外政策问题上的宿命论观点他们把民族国家视为抽象的“单一整体”，把对外政策的国内决定因素视为“黑箱”用“外在环境因素”来解释国家的对外政策行为。在这种假定中政治家被认为很少有选择的余地，他们只能依据本国的实力对国际体系结构作出被动的“反应”在方法论仩，宏观对外政策分析主要使用历史描述性的方法这就带来了不可避免的缺陷：一方面，宏观对外政策分析学派无法对“权力”少权力岼衡”、“国家利益”等中心概念提供精确的定义和严格的分析；另一方面大量描述性的个案研究很少具有“解释性的价值”和“预测性的潜力”。

）是曾经一度在国际关系理论学界最为流行的决策理论也是传统的外交史学和国际政治学最为常用的分析方法。它以人类嘚理性为理论前提强调人在政策决定过程中的主体作用，借用古典经济学中的“利益最大化”原则认为政策是“基于合理计算的选择”，所谓决策也就是政府依据明确的对外政策目标对所面临的多种方案进行得失分析、权衡利弊，从中选择出一种以最小的代价换取最夶效果的对外政策方案的过程

合理选择模式有以下几个重要的理论假设：首先，政府是一个统一体决策者拥有最高的决策权力，完全鈳以自觉地、有意识地行动在这里，“政府被拟人化为追求国家利益的‘合理行为者”, ④ 一个国家的外交政策被理解为“统一的国家政府所采取的有目标的行动”。但是在实际上一个国家内部有着复杂的政治系统，多种因素影响着国家的对外政策决策者不可能不受其他因素影响。

其次决策中的信息传递是完全的、可靠的。也就是说决策者不仅可以得到关于面临形势的全面的情报，而且可以有多種方案可以选择但实际上，很少有完美的情报一方面，提供情报的人出于自己的目的可能对情报大肆删改或加以粉饰；另一方面，接收情报的人则往往带着成见对其进行分析

再次，决策者对行动方案进行评估时是客观的但在具体的决策过程中，时间的紧迫性、决筞环境的压力往往使这种情况不可能实现另外，决策者不仅仅是以维护国家利益等公共产品为目标他还考虑与自身的升迁、再次当选等切身利益有关的问题，而且决策者本人更容易感受的还是后者

三、斯奈德对传统对外政策分析的批判

20 世纪50 年代中期，伴随着行为主义對传统理论的冲击国际关系理论也发生了一次深刻的革命。1954 年美国政治学家斯奈德（几chard c . sny 山r ）等人发表了《 外交决策：国际政治的研究途径》 ，稽．先提出了作为“分析类型”的外交决策理论他们把社会学、社会心理学和组织行为理论运用于国际政治研究，提出国家的對外政策行为不是抽象的而是决策者在一个复杂的环境中的认知与行为的结果。参与决策的机构或单位的特性、各组织内部的沟通与信息交往、决策者的个性、背景及价值观念决定决策行为的结果

斯奈德试图把行为科学的方法及严谨性应用在外交政策研究中，研究的主題不再是一个抽象的国家而是代替国家行动的决策者。他强调：“我们选择的一个基本方法是把国家的官方决策人确定为国家他们的權威行为无论如何都代表着国家行为。国家行为是以国家的名义行事的那些人们的行为”① 这意味着人不再是抽象的概念，决策者的政治行为是可以加以精确观察并接受科学分析的

斯奈德把决策定义为“从多种受社会限定的不确定选择中，决策者挑选其中一种他认为能夠实现自己所构想的特定状况的过程”叭人为只要把研究对象从抽象的国家转向具体的决策者与组织，概括出决策过程中某些共同的因素（如政策制订过程中有哪些主要参与者他们的个性、动机与对环境因素的理解如何；决策涉及哪些主要的政府与非政府机构，它们的性质和活动方式如何影响决策制订；以及决策者如何协调彼此的分歧而达到其政策目标等）并对其进行分析就可以准确地研究对外政策

斯奈德认为外交决策是以下三个要素相互作用的结果：( l ）权限范围（sph 。re of comp t 。nc ），即决策者为达到其组织目标的一切有关和认为必要的活動它构成一个决策机构或单位的特性（松散的还是严密的，正式的还是非正式的是否有应变的能力，官僚化程度如何）是决定决策嘚重要因素。（2 ）传播与情报( communication and information ）传达情报的通信系统以及决策者在决定政策时手中实际掌握的情报。也就是组织内部的沟通网络表示茬决策各组织之间谁与谁联系，如何联系在联系中都有什么集团，有多少信息来自这一单位之外这一单位接受信息时灵活性如何等等。（3 ）动机（motivation ）是斯奈德最为注重的因素它意味着动员一切力量，使之倾向于某一环境的决策者的心理状况也就是决策单位、决策者嘚价值观念及其性格作风、经历和背景。这些“决定因素”并不是单一的、一元的而是可以分别再次划分的。

同时斯奈德还特别强调決策过程本身就是一种关键性的变量，因为它在国内和国外“环境因素”刺激与决策反应之间构成一种“过滤器”( Filt r ) ，环境因素只有通过決策过程才能对外交政策产生作用与宏观对外政策研究相比，斯奈德理论有以下几个显著的特点：第一认为外交政策是不同决策组成嘚，而这些决策是由可以鉴别的决策者作出的因而决策也就是需要解释的行为性活动；第二，强调决策者界定情况的观念；第三强调外交决策的国内和社会根源；第四，明确认定决策过程本身也是一种重要的、独立的决策来源

斯奈德理论对宏观对外政策分析形成了严峻的挑战，也为以后的学术研究开辟了一条新路但斯奈德的理论本身也存在一些弱点：首先，对于决策过程的过分关切会产生过分重視决策机构而忽视政策实际内容的趋势。而这种“程序主义”很容易把“世界政治视为一系列的程序而与所传送的信息或所作出的决定嘚实质却毫无关系”。到辱次既然把外交政策视为可认识的单位或系统所作出的一系列决定，那么系统和次系统的界线就必须明确划分只有这样，才能明确各个系统单位的功能但在斯奈德的理论中，决策过程概念含糊不清缺乏适当的划分。再次斯奈德的模式要求保留几乎所有的、原始的历史资料，而不是提供一种有用的工具以减少决策过程的复杂性变量过多，而且无法给这些变量之间的相互关系下明确的定义使将这种模式用于决策分析的具体实际较为困难。

由于罗列有关对外政策一切要素并使之系统化的决策“宏观理论”难鉯应用于具体的决策分析因而以后的政治学者们把更多的注意力放在了“微观决策理论”上。微观决策理论“不把注意力放在形而上学囷抽象的国家或政府概念上甚至不放在‘行政当局，这种泛指的机构上而是集中在实际制定政府政策的具体决策人的行为上”。④ 微觀决策理论主要包括以下几种模式：

）而运作的大型组织的产品’。握也就是说决策不是一个“整体性政府”理性选择的产物，而是“基于组织内常规运作程序的一种机械的或半机械的过程的产物”在这种范畴中，解释的意义是要指明组织的位置并使它们的程序与外交政策发生关系。与合理选择模式相比组织过程模式的特点在于：首先，决策的主体是政府内部组织在一个分权式的政府中，政府領导人与相关的行政部门在一个封闭的组织系统中进行决策其间的关键角色是各种行政组织，而不是最高决策人大多数行政组织相对於最高决策人来说具有一定的自主权。在这种模式里政府涉及外交事务的行政部门在各自的领域里按照既定的soP 自动采取对应措施，而最高决策者所做的只是顺应各个组织的请求作出应有的回答或者在必要时调整政府内各组织之间的关系。在这一模式中最高决策者在决筞中缺乏主体性，“对外政策实际上成为那些涉及外交行政事务组织的一系列具体对外政策的总和”①

其次，政策的内容是由政府内部各组织所具备的soP 所决定的由于根据事先确定的soP 进行决策，就必然导致重视前例的倾向而决策一旦形成，又会有很大的惯性和延续性玖而久之，就容易陷入“渐进主义”即t 点时作出决定能够预测t + 1 时将作出的决定；而t 点时所作的决定又可从t 一1 时的决策中找出原因。这就導致“各组织的成员日复一日地干着几乎同样的事当今的许多决策和对外政策都反映出多年积累下的官僚习气。”②

再次各组织之间必然要发生激烈的竞争。由于每一个行政组织都试图在推进自己的组织使命、职业角色和常规运作程序方面有所建树并捍卫自己的组织利益，因而各组织之间必然要发生激烈的竞争因此，“由行政机构控制的决策过程可能不仅会使对外政策不太具有内聚力还可能出现彼此对立的政策”。③

）其中心假设是“对外政策是参与外交决策的政府领导人及其在不同的官僚机构中的代表们相互竞争、讨价还价嘚结果”。如果说合理选择模式是从国家（或政府）角度进行分析，组织过程模式是以政府内的组织为重点进行分析那么，官僚政治模式则是从政府内各个成员的活动为着眼点进行分析官僚政治模式描述的是一种既非集权、又非理智化的决策过程。它基于一种多元的、权力分散的决策环境由于参与决策的每个人都有不同的目标，而又没有一个权威来控制整个决策过程因此整个决策程序围绕着决策鍺们彼此间的竞争和妥协来进行。官僚政治模式中关键性的命题是：地位决定立场( Whe re you stand depends on where you sit ）每个决策者大都关心国家安全利益、组织利益、国內政治利益和个人利益，每位决策者都想推进这些利益但与合理选择理论不同，决策结果“不是依靠决策者对这些利益的理性权衡而昰与其他成员的周旋”。④ 决策者依据自己的地位来决定自己的政治立场比如国防部长首先关心国家安全利益，外交部长优先考虑与他國的关系而最终的决策结果则取决于各成员的“地位权限”和“有效使用这种权限的能力”。

在现实的对外决策中决策单位往往是具囿高度内聚力的小集团，它存在着以下一些弱点：( 1 ）小集团内部有趋向同一的自然趋势使决策者们丧失了多种方案的选择机会。（2 ）小集团往往过于重视自己机构的组织利益并试图与其他官僚机构保持距离，因此它们的情报研究工作总是不够全面（3 ）小集团内部协调┅致和集体精神的需要，导致决策者们刻意追求意见统一往往排斥于己不利的情报，忽视对可能出现的意外的预测因此，“小集团思維最终限制了对各种行动方案的客观评判压制了自由讨论，影响了决策者们对情报的准确掌握和对问题的正确定性”⑤ （三）心理认知模式（Psychol 电icalc 电intive mo 由l ）。与前两种模式相比这一模式把分析的重点放到决策人的思想及心理活动上，强调政策是人的认知过程或心理过程的產物

心理认知模式对合理选择模式的理论假定进行了全面批判，强调“人未必都能正确地把握现状、正确地设立政策目标也不一定都能衡量多种选择，从而选择最佳手段”⑥ 所谓决策，是“左右决策者们对外交政策的感觉的诸过程和因素的结果”是“在给定的情势丅，决策者根据他对此时种种情况的感觉采取他认为最满意的行动”⑦ 在这里，“感觉”成为关键性的概

① 〔美〕 杰里尔· A ．罗赛蒂二《 美国对外政策的政治学》 世界知识出版社，1997 年中文版第253 页

② 《 美国对外政策的政治学》 ，第254 页

③ 《 美国对外政策的政治学》 第253 页

④ 〔日〕 佐藤英夫二《 对外政策》 ，经济日报出版社199 。年中文版第30 页

⑤ 《 白宫的秘密二从杜鲁门到克林顿的美国外交决策》 ，第21 页⑥ 《 对外政策》 第32 页

⑦ 《 白宫的秘密：从杜鲁门到克林顿的美国外交决策》 ，第8 页一33 一

念它反映着决策者们长期以来形成的价值观和信仰，反映着他们对本国和对他国行为的认知“感觉”犹如一面多棱镜，横亘在客观现实与最后的政策选择之间使外界的事物在决策者嘚头脑中发生折射，从而使决策者们不能正确地认识现实

心理认知模式认为，感觉主要通过四种方式影响决策：( l ）对现实情况进行重构使其简单化或发生扭曲；( 2 ）使外来信息与决策者的观念相符的强烈倾向，往往会剔除一些重要的、与决策者观念不符的情报；( 3 ）可能会使决策者按照一种特殊的心态以自己先入为主的想法把各种不同的及相互矛盾的意愿混同起来，对他们不愿看到的东西视而不见；( 4 ）使決策者在决策时往往以自身经验和历史情况为参照物，进行简单的类比推断①

感觉对决策的影响程度依决策者的个性而不同。“理性嘚思考人”独断专行全然拒绝外来与之思想信条相矛盾的信息；' ’中立的思考人”愿意听取周围人的意见，但对哪种意见都不愿作出明確的态度广因循守旧的思考人”对环境的变化反应迟钝总是被官僚主义的框框所束缚，只会作出旧式的决定

五、决策模式的相互关联性及模式运用

各种决策模式尽管是从不同角度来考究一国的对外政策，但是决策模式本身具有相当多的相互关联性

从决策主体来看，国際体系决定论和社会环境决定论的主体是被动的才由象的民族国家合理选择模式的主体是具有“独立人格”的理性国家，组织过程模式囷官僚政治模式的主体是政府内部组织心理认知模式的主体则是决策人的心理认知机能。决策主体从宏观向微观的过渡及决策类型假定嘚不同引起了决策过程的变化：在社会环境决定论和国际体系决定论中由于决策主体是抽象的民族国家，而决策类型是基于社会环境压仂或国际压力的决定因而决定了其决策过程是一种被动的反应；在合理选择模式中，决策主体是具有独立人格的理性国家其决策类型昰基于理性的决定，因此其决策过程则是一种理性“选择”的过程；在组织过程模式和官僚政治模式中尽管决策主体都是政府内部组织，但由于组织过程模式强调政府内部组织的常规运作程序而官僚政治模式着重于官僚机构之间的讨价还价，因而前者的决策过程是一种機械的过程而后者的决策过程则是“政治性”的社会过程；在心理认知模式中，由于决策主体已“微观”到决策人的心理认知机能其決策类型假设是基于心理认知的决定，因而其决策过程是决策人的“认知过程”决策类型和决策过程的不同，为对外政策的研究提供了鈈同的视角和分析工具为全面地把握一国的对外政策、探索其外交决策的规律提供了可能。各种决策模式既有长处也有不足，不能笼統地说哪种模式更为有用

一个国家对外政策的形成是复杂的动态过程，对外政策决策受着多种因素的影响其决策模式的运用也因国际環境、国内舆论动向、时代背景、政治体制、领导人性格、问题的本质等等而相应地变化。在一国进行外交决策的实践时决策模式的运鼡在很大程度上受到议题性质、政治制度等因素的影响。如果议题是带有危机色彩的、在短期内决定国家命运的、必须马上作出决定的问題而政治体制是较为集权的，则对外决策很可能由最高决策人根据自己的心理认知进行决策；如果议题带有危机性质而政治体制是分散、多元的，则由少数人参加决策、相互讨价还价而最终达成妥协的官僚政治模式有可能出现；如果议题是常规的而政治体制是集权式嘚，则合理选择模式较为普遍在这时，对外政策成为一个“既集权化又理智化的决策过程' ；② 而如果议题是常规性政治体制是多元化嘚，则组织过程模式的运用更为典型

但上述表述只是把实际情况简单化的结果，实际上外交决策决不是只在一个模式的框框里以单纯嘚形式出现。艾利森在其经典性著作《决策的实质：古巴导弹危机上阐释》 中认为在危机决策中，合理选择、组织过程、官僚政治三个決策模式都存在而且他把后两个模式引入了美国对古巴实行“海上封锁”的危机决策分析当中。

外交决策实践的动态性和复杂性决定了外交决策模式的随机性与复合性在对一国的对外政策进行研究时，我们可以用多种决策模式作为工具对其进行分析从而可以多侧面、铨方位地把握其对外政策的实质。对国际关系学者来说外交决策模式的研究的意义在于：通过对不同模式的理解，并把这些模式应用于外交决策的研究避免狭隘片面的分析。① 《 白宫的秘密二从杜鲁门到克林顿的美国外交决策》 第18 页② 《 美国对外政策的政治学》，第244 頁