中国政治制度史
（一）《中国政治制度史研究及其展望》
一、建国后十多年中国政治制度史研究
　　现代意义上的中国政治制度史研究始于20世纪前后。随着马克思主义唯物史论等方法的传入，中国政治制度史研究开始走上科学化和规范化的轨道。在近半个世纪里，中国政治制度通史、断代史等都取得不少成绩，也存在一定的问题。就不足方面言，主要表现在研究范围较窄，研究方法单一等。
　　日，中华人民共和国宣告成立， 中国历史揭开新的一页，中国政治制度史研究与其它学科一样，从此进入了一个新阶段。自1950年至1965年这十几年的时间里，由于解放前社会的战乱、动荡，经济的落后，中国政治制度史研究与当时的中国社会一样百废待兴。所以，我们称此时期的中国政治制度史研究为继承恢复期。据统计，本时期，中国大陆有关中国政治制度史研究的论文约有180篇，专著约有10 部。此时的中国政治制度史研究与以往相比有了新的特点，这为本学科的建设和发展起了相当重要的奠基作用。
　　首先，马克思主义理论成为此时期中国政治制度史研究的主要世界观和方法论。如果说，建国前马克思主义理论已被有的学者运用还属个别，而新中国成立后，马克思主义的理论和方法则逐渐被许多研究者采用，并进而成为研究者的指导思想。尤其是阶级分析方法被广泛使用，取得了令人瞩目的研究成果，从而将中国政治制度史研究推上一个新阶段。
　　本时期比较有代表性的著作有许大龄的《清代捐纳制度》（哈佛燕京学社1950年版）、唐长孺的《九品中正制度试释》（武汉大学编译委员会1951 年版）、 吴恩裕的《中国国家起源问题》（上海人民出版社1956年版）、丽纯的《太平天国制度初探》（人民出版社1956年版）、梁方仲的《明代粮长制度》（上海人民出版社1957年版）、岑仲勉的《府兵制度研究》（上海人民出版社1958年版）、丽纯的《太平天国官制军制探略》（上海人民出版社1958年版）、韦庆远的《明代黄册制度》（中华书局1961年版）等。这些著作虽各有长短，繁简不一，但都试图用马克思主义的立场、观点和方法认识、分析和解决问题。如梁方仲运用马克思主义的阶级分析方法对粮长的阶级分化进行了具体分析，探讨了粮长对人民的祸害。
　　此时期，中国通史较有代表性者有翦伯赞的《中国史纲要》（人民出版社1954年版）、岑仲勉的《隋唐史》（高教部教材编审处1954年版）、范文澜的《中国通史简编》（修订本，人民出版社1959年版）等。这些通史中有关中国政治制度史研究均以历史唯物主义为指导。
　　其次，重视具体政治制度的探讨是本时期的显著特点。主要表现在如下方面：
　　关于宗法制度，研究者主要从宗法制度的特征、性质及它与封建制度间的关系等方面进行探讨，从而总结宗法制度在中国政治制度中的历史地位、价值及其经验教训。如金景芳的《论宗法制度》（《东北人民大学学报》1956年第2期）、 叶国庆的《试论西周宗法制封建关系的本质》（《厦门大学学报》1956年第3期）、 黄子通的《宗法制度与等级制度是不是封建制度的特征？》（《北京大学学报》1957年第1期）、童书业的《宗法封建制度》（《文史哲》1957年第1 期）和《论宗法制与封建制的关系--评黄子通宗法制度与等级制度是不是封建制度的特征？》（《历史研究》1957年第8期）等。值得注意， 对宗法制度的考察中阶级的观点非常明显，其立足点仍是分析中国社会性质。
　　关于科举制度，研究者探讨较多，也较为细致。探讨科举制度，对于理解中国官僚政治的角色特征、内在结构方式及其成败得失都有十分重要的意义。此时期较有代表性者有：韩国磬的《唐朝的科举制度与朋党之争》（《厦门大学学报》1954年第1期）、 商衍鎏的《清代科举考试述录》（三联书店1958年版）、吴晗的《明代的科举情况和绅士特权》（日《光明日报》）、 李正中的《科举制度的产生和考试程序的发展》（《史学月刊》1964年第9期）等。 其中商衍鎏的《清代科举考试述录》一书&广征博引……述清代一代的科举与学校制度，其通赡详明，为宫崎市定的《科举》（公元1946年）所不及&。（注：王德明：《清代科举制度研究》，第15页，中华书局，1984年。）
　　关于乡里制度，研究者主要集中探讨汉代&乡&、&里&、&亭&的性质和太平天国乡官制等问题。前者主要以王毓铨、蔡美彪等为代表，后者有代表性者有：张振ｋūｎ＠①的《太平天国的乡官》（《历史教学》1953年第11期）、王天奖的《太平天国乡官的阶级成分》（《历史研究》1958年第3期）、 王恩沼的《乡举里选制和科举制是否为农民设置了一条上升的路径》（《新建设》1965年第4期）等。
　　关于文官制度，研究者着重考察中国古代官僚的选用、食禄、奖惩及其性质等。这方面的研究以许大龄的《清代捐纳制度》（哈佛燕京学社1950年版）和唐长孺的《九品中正制度试释》（《武汉大学编译委员会1951年版）为代表。此外，还有谢忠梁的《两汉的食封制度》（《文史哲》1958年第3期）、 陈仲安的《论唐代的使职差遣制度》（《武汉大学学报》1963年第1期）、 柳春藩的《关于汉代食封制度的性质问题》（《历史教学》1964年第8期）等。
　　除了这些具体制度外，这一时期受到关注的问题还有国家起源、历代官制、皇帝制度、外交制度、军事制度、民族事务管理制度等。需要指出的是，本时期比较重视探讨太平天国的政治制度，研究论文约有20篇，专著约有5部，比较有代表性的研究者为丽纯和商衍鎏等。 这些论著以其史实的详尽、论证的细密受学术界重视。
　　当然，本时期中国政治制度史研究还存在不少问题，这主要表现在：一是由于研究者水平的差异，在运用马克思主义理论和方法时有明显的生搬硬套、不求甚解倾向。有的研究者机械使用阶级分析的方法。从此意义上说，本时期有些研究论著和论文缺乏学术的深度和厚度。二是意识形态的痕迹明显。从阶级斗争的视角切入中国政治制度史研究是本时期的突出特点，也是对传统研究的一次革命性突破，但将中国政治制度史研究过于附靠在意识形态的需要之上，这又必然影响学术研究的健康发展。从本时期的中国政治制度史研究题目即可感到为现实政治服务的倾向比较明显。三是多数研究者往往从&史&的角度而不是从政治制度内在特点和运行方式上来探讨中国政治制度史，这就限制了中国政治制度史学科的发展。换言之，建国后十多年，中国政治制度史研究还没有确立其学科自身独立的价值体系及意义。
　　值得注意的是，本时期我国台湾学者在中国政治制度史研究中也做出不少成绩，据不完全统计，论文约有50篇，研究著作数部。台湾学者对中国政治制度史进行了较宏观的研究。这些学者在坚持传统&史学&方法的同时，较多引用西方政治学原理、方法探讨中国历代政治制度的运行机制，有的还站在中西政治文化和制度比较的角度审视中国历代政制的利弊得失。当然，本时期台湾学者对中国政治制度史的研究也存在不少问题，其中最要者有三：一是研究领域比较偏狭，许多领域未能引起充分的重视。二是研究方法的偏执，或对中国传统的研究方法墨守成规，或对西方的研究方法过于崇拜。三是史料的运用往往比较狭窄。不少台湾学者所用的史料还停留在正史、政书上，较少利用家谱、档案、出土文献、方志、笔记等有价值的史料，这不能不说是一大缺憾。
二、&文革&十年中国政治制度史研究
　　自年间，这是中国大陆十年&文革&的动荡期。在这期间，中国学术事业遭到了严重冲击，政治学首当其冲成为最敏感的禁区，中国政治制度史研究也基本处于停滞状态。据统计，这段时间，中国政治制度史研究论文仅有20多篇，无一部学术专著。就是这20多篇论文学术水准也不高。
　　此时期的论文有：黄晨敏的《倒退是没有出路的--中国封建社会历史上几次复辟分封制的教训》（《学习与批判》1973年第2期）、 史明的《西周春秋时代&礼制&的演变和孔丘克己复礼的反动本质》（《考古》1974年第2期）、 杜遒松的《从列鼎制度看&克己复礼&的反动性》（《考古》1976年第1期）、 冯祖贻的《秦汉之际恢复分封制与实行郡县制的斗争》（日《贵州时报》）、 马先醒的《封建、郡县之论争与演进》（《简牍学报》1975年第10期）、汤大民的《维护统一是历史的进步事业--论西汉法家的削藩斗争》（1974 年11 月29日《新华日报》）等。论文题目明显可见中国政治制度史研究与政治需要的密切联系。
　　这一时期，我国台湾学者的研究取得一定成绩，据笔者不完全统计，中国政治制度史研究论文约有50篇，论文集和学术专著有5部以上。就研究的范围看，研究者多注重断代政制探讨，尤其对清代政制的研究比较重视。可归纳为如下方面：
　　第一，关于中央政制的研究。如李宗侗的《清代中央政权形态的演变》（《历史语言研究所集刊》1967年第37期，上）、吴辑华的《明代制度史论丛》（论文集二册，学生书局1971年版）等。
　　第二，关于地方政制研究。如戴炎辉的《清代地方官制的组织及其实际运用》（上、中、下，《宪政时代》1975年第1卷第2期、1976年第1卷第3期和第4期）、 李国祁的《明清两代地方行政制度中道的功能及其演变》（《中央研究院近代史研究所集刊》1972年第3期，上）、 林思显的《清代新疆州县制度之研究》（《人文学报》1976年第7 期）等。
　　第三，关于司法制度。如陶希圣的《清代州县衙门刑事审判制度及程序》（《食货月刊复刊》1971年第1卷第1-5期）、 林咏荣的《唐清两代司法制度之比较》（《宪政时代》1976年第1卷第4期、第2卷第1期）等。
　　第四，关于文官制度。如傅宗懋的《清代文官缺分之研究》（《国立政治大学学报》1970年第21期）、胡建国的《清代满汉任职文官之比较》（《中山学术文化集刊》1975年第15期）、缪全吉的《清代幕府人事制度》（中国人事行政月刊社1971年）等。
　　其它还有王寿南的《唐代宦官权势之研究》（正中书局1971年版）、庄吉发的《清代奏折制度》（台北故宫博物院1976年）等。
　　综观此时期台湾学者的研究，体现了扎实、严谨的治学学风，其成就是对十年&文革&中国大陆政治制度史研究的落后状态的一种补充。当然，此时期我国台湾学者的研究也存有明显的不足，就是过于拘囿细部探讨而少宏观、系统的综合论述。
三、80年代中国政治制度史研究
　　十一届三中全会后，中国的社会、政治、思想和文化进入了新的发展时期。政治学逐渐受到了重视，中国政治制度史研究也是如此，它作为一门独立的学科渐受青睐。有的学者这样认为：中国政治制度史&既是政治学的重要分支学科，同时又是历史学、政治学、法学等等学科有关内容的综合&，实质上是一门边缘学科。（注：白钢：《对中国政治制度史进行开拓性研究的思考》，《光明日报》，日。）在这种情势下，十多年来，中国大陆中国政治制度史研究出现前所未有的新局面：不仅硕果累累，而且在学术深度和研究方法上都有很大突破。仅就数量言，七八十年代，中国政治制度研究论文约700篇，专著约 60部，这是以往任何时期都无法比拟的。我们将这一时期定为发展期。概括起来，本时期的中国政治制度史研究有如下突出的特点：
　　第一，突破长期以来中国政治制度史研究的禁区，在思想解放的旗帜下研究者开始探讨专制主义、封建特权、世袭制等问题，其中以对中国封建专制主义的探讨影响最大。研究者主要从四个方面进行探讨。
　　一是剖析封建专制主义的形成及其特征。如白钢的《论中国封建专制主义的主要特征及其顽固性》（《学术研究》1980年第5期）、 孙文良的《封建专制主义的反动本质》（《理论与实践》1980年第12期）、戴逸等的《论中国历史上的封建君主专制主义》（《社会科学战线》1981年第2期）、 田昌武的《论中国封建专制主义的形成与特征》（《南开学报》1981年第6期）等。
　　二是考察封建专制主义的经济基础。如李春棠的《略论我国封建专制及其经济基础》（《湖南师范学院学报》1980年第3期）、 谷方的《关于中央集权封建国家的基础问题--与袁伟时同志商榷》（《学术研究》1982年第1期）、 杨希珍的《封建专制主义与小农经济》（《文史哲》1982年第2期）、 赵方旗的《论专制主义中央集权的经济基础》（《文史哲》1982年第6期）、 白钢的《小农经济不是封建专制主义的经济基础》（《学术研究》1984年第1期）、 刘泽华和王连升的《关于专制主义经济基础与君主集权形成问题的商讨》（《南开史学》1984年第1期）等。
　　三是探讨封建专制主义与其它制度的关系。如王超的《论皇帝制度与封建专制》（《学术月刊》1980年第1期）、 王思治的《封建专制制度与宦官专政》（日《人民日报》）、陈光中的《试论封建法制的专制主义特征》（《社会科学战线》1980年第1期）、 崔春华的《论封建专制主义和官僚政治》（《理论与实践》1980年第12期）、王兴亚的《论封建专制主义对中国农民战争的影响》（《中州学刊》1981年第2期）等。
　　四是比较中、西封建专制制度的异同。如庞卓恒的《中西封建专制制度的比较研究》（《历史研究》1981年第2期）、 王正平的《论中国与英法中世纪君主专制的形成及其实质》（《杭州大学学报》1982年第4期）等。
　　应该看到，对封建专制主义制度的探讨是此时期的重大收获，它为80年代思想解放和政治体制改革做出了贡献，从中也反映了中国政治制度史研究工作者的探索精神，其中不乏学术的真知灼见。但也应看到，对封建专制主义制度的探讨仍含有某种&需要&，它是当时打倒&四人邦&后思想启蒙的一种反映。换言之，当走过&十年&浩劫的迷障，对造成这种恶果的社会、制度、思想和文化根源进行历史反思时，研究者看到，封建专制主义作为制度虽已解体，但作为思想却仍有严重的残余，在进行现代化建设过程中必须将其清除。基于这种&需要&，研究者就不可能不带有一些非学术的声音，从而影响了学术研究的水准。对此，有的研究者概括说：&已有的研究成果，不够系统深入，不少论文声讨多于研究，缺乏理论上的升华和科学上的规范。系统的综合历史学与政治学理论与方法，从政治体制上研究中国封建专制主义的著作尚不多见。&（注：白钢：《二十世纪的中国政治制度史研究》，《历史研究》，1986年第6期。）显然，如何恢复学术研究的地位， 这是相当重要的问题。
　　第二，中国政治制度史研究学术化、规范化得到加强，它逐渐确立其自身的相对独立性和主体性。严格说来，长期以来，中国政治制度史研究并没有成为一个独立学科，它往往被看成史学研究的分支，这就不可能不限制它的发展、完善与深化。加之长期以来意识形态对它的制约，所以中国政治制度史研究一直处于边缘状态。自从邓小平提出&政治学、法学、社会学以及世界政治的研究，我们过去多年忽视了，现在也需要赶快补课&，中国政治制度史研究学科建设的步伐明显加快，这表现在如下几个方面。
　　一是对中国政治制度史进行知识普及。作为学科建设，在80年代中前期，中国政治制度史的基本知识受到广泛重视，许多学者以&史话&、&简说&、&漫话&、&琐谈&、&讲座&等文体形式发表系列文章。比较有代表性的有王道成的《科举史话》（《文史知识》1983 年第6-8、10-12期）、 王字信等的《中国历代官制讲座》（《文史知识》年）、行迈的《中国古代官制杂谈》（《中学历史》年）。值得提及的是，左言东的《中国古代官制》（浙江古籍出版社1985年版）一书，它作为《青年文史丛书》的一种，对中国古代官制进行了系统阐述，在此时期具有代表性。
　　二是研究中史料运用的规范性和广泛性。本世纪三四十代的中国政治制度史研究中存在资料引用的随意性，研究不够规范。80年代，研究者比较注意引文的规范性和广泛性，这就大大提高了研究的可靠性、说服力和学术性。如在此时期的许多中国政治制度史论著中史料引注比较详尽，一些新出土的文物资料也得到较多使用。例如，韦庆远主编的《中国政治制度史》就大量引用了河南偃师二里头早商宫殿遗址、郑州商代遗址、殷墟等地出土的史料，对档案史料也比较重视。
　　三是全面铺开对中国政治制度史的研究。以往研究者虽已对中国政治制度史的许多领域进行研究，但也还有许多领域未能涉及，本时期的研究属于全面、整体推进，各个朝代、各种制度都受到研究者关注。
　　在断代政治制度史研究中，以往不受重视的朝代如先秦、魏晋南北朝、五代十国、辽、夏、金、元和民国等都受到研究者的关注，并取得较大的成绩。最为突出的是对先秦和民国政治制度的研究。
　　就先秦政治制度研究来看，本时期借助一些考古发掘材料，研究取得明显进展：1， 对夏商周国体与政体的研究有：日知的《孔孟书中所反映的古代中国城市国家》（《历史研究》1980年第3期）、 徐鸿修的《周代贵族专制政体中的原始民主遗存》（《中国社会科学》1981年第2期）、 石兴邦的《从考古文化探讨我国私有制和国家的起源问题》（《史前研究》1983年创刊号）、张秉南的《商周政体研究》（辽宁人民出版社1987年版）等。以上论著从不同视角论证了中国先秦时期国家的起源、形成、形态。对学术问题展开论争，某种程度上也反映了此时期学术研究的民主化和多样化倾向。2，对先秦宗法制的探讨， 代表性的论著有：杨英杰的《周代宗法制度辨说》（《辽宁师范学院学报》1982年第6期）、李则鸣的《殷商宗法制简议》（《江汉论坛》1984年第1期）、王兰仲的《试论春秋时代的宗法制与君主专制的关系》（《中国史研究》1984 年第1 期）、 钱杭的《周代宗法制度研究》（学林出版社1985 年版）、 钱宗范的《周代宗法制度研究》（广西师范大学出版社1989年版）等。3， 对春秋战国时楚国政制的研究有：殷崇浩的《春秋楚县略论》（《江汉论坛》1980年第4期）、 杨宽的《春秋时代楚国县制的性质问题》（《中国史研究》1981年第4期）、 左言东的《楚国宫制考》（《求索》1982年第1期）等， 对楚国政制的重视主要与楚国文化的特殊性有关。
　　就近代政治制度史的研究来说，其成就主要表现为三个方面：1，在中国近代政治制度史整体研究方面，比较突出的有：钱实甫的《北洋时期的政治制度》（中华书局1984年版）、李进修的《中国近代政治制度史纲》（求实出版社1988年版）等。2， 对晚清政制的探讨有所加强，尤其注重了对晚清政治体制改革的研究。如韦庆远等的《论谘议局》（《近代史研究》1979年第2期）、 李文海的《论清政府的&预备立宪&》（《历史档案》1982年第1期）、 邓亦兵的《论清末&新政&的历史作用》（《史学月刊》1982年第6期）等。3，对根据地解放区的政治制度研究弥补了以往在这方面研究的不足。这一时期，除了一些中国政治制度通史、断代中国政治制度史论著或研究专著对根据地政治制度给予了不同程度的关注外，还出现了专门探讨根据地解放区政治制度的论文约20篇。
　　在专题政治制度史研究中，此时期也取得较大进展。其中尤以中国法律制度史的探讨最为突出。以往尤其是&文革&十年期间，法律制度史研究不受重视。到80年代，这一情况得到明显好转。仅就专著而言，此时期出版了十几部中国法律制度通史。如肖永清主编的《中国法制史简编》（山西人民出版社1981年版）、 张晋藩等的《中国法制史》第1卷（中国人民大学出版社1981年版）、张晋藩的《中国法制史》（群众出版社1982年版）、蒲坚的《中国法制史》（光明日报出版社1987年版）、时孝信主编的《中国法制史》（北京大学出版社1989年版）等。当然，这一时期的法制通史有&教材化&和体例类同的局限。另外，断代法制史也出现几本重要著作，它们是张国福的《中华民国法制简史》（北京大学出版社1986年版）、张希坡和韩延龙的《中国革命法制史》（中国社会科学出版社1987年版）等。
　　中国政治制度史整体研究的成绩非常显著，这具体表现在中国政治制度通史论著如雨后春笋般出现。应该说，在三四十年代也曾出现几部中国政治制度通史著作，而以后的几十年这一领域却被忽视了，到80年代，又出现十多部中国政治制度通史著作，比较有代表性的有：王汉昌、林代昭的《中国古代政治制度史》（人民出版社1985年版）、左言东的《中国政治制度史》（浙江古籍出版社1986年版）、罗映辉主编的《中国古代政治制度史》（四川大学出版社1988年版）、韦庆远主编的《中国政治制度史》（中国人民大学出版社1989年版）等。值得注意的是，除了韦庆远的《中国政治制度史》是从先秦一直写到中华人民共和国，其它通史均只写到清朝灭亡。
　　四是研究视野更为开阔，学术探讨更有深度。就广度而言，本时期研究在打通古今的同时，还注重以&世界性&眼光进行审视。如左言东的《中国政治制度史》就有《夏商政治制度得失利弊及与世界其他国家的比较》、《西周政治制度的得失利弊及与世界各国的比较》这样的专题，从中可见作者视野之开阔。就深度而言，本时期许多研究已不仅停留在政治、社会的表面，而是深入开拓，从而将中国政治制度史研究推向一个新的学术高度。仅以80年代对明、清督抚制度的探讨为例，就可看出此时期的学术高度和深度。在关于明、清督抚制度研究的论文中，研究者从成因、选任、考核、僚属、督抚关系、与地方建设的关系和影响等多方面探讨督抚制度的特殊性、复杂性及价值意义。
　　第三，引进西方科学研究的新方法，为中国政治制度史研究注入了新鲜活力。长期以来中国政治制度史研究基本没有突破传统&史学&的研究格局，80年代是中国学术比较开放的时期，西方五花八门的新理论、新学说和新方法对中国政治制度史研究产生了深刻的影响。一时间，研究者如饥似渴学习西方诸如系统论、控制论、信息论、结构主义的理论与方法，并尝试将之运用到中国政治制度史研究中去。比较典型的有：李桂海的《从控制论的角度看中国封建社会政治制度的结构的僵化》（《西北大学学报》1982年第2期）、 金观涛的《在历史的表象背后》（四川人民出版社1983年版）等。
　　当然，本时期的中国政治制度研究仍存在不少问题，最明显者是知识的普及多于理论的探讨，形式化的研究多于个性化的研究，简单化的移植多于具体分析。比如中国政治制度通史的写作有千篇一律之感，以教材化的写作为主，缺乏富有个性和真知灼见的著述，这表现在观点、体例、结构和语言等的大同小异，学术性不强。又比如对西方新的理论和方法的运用有生搬硬套、不求甚解的弊病。
四、90年代中国政治制度史研究
　　中国政治制度史研究进入90年代，呈现出与80年代不同的形态：那种沸扬与激情冷静下来，那种气魄与声势得以缓和。换言之，对历史的剖析转而为对现实的关注，表面的热情变为内在的深思。可以说，90年代中国政治制度史研究走上了一条丰收、深化和成熟的道路。
　　第一，对当代政治制度的关注与探讨。90年代前，研究者较少关注现实政治制度，而是将更多精力放在古代和近代政治制度的探讨上。建国后，尤其是80年代，这种局面有所改变，但个别的专著，学术性受到限制。而90年代则明显不同，研究者主要从学术的角度关注当代政治制度的发展和性质。具体表现在如下方面：
　　一是对当代中国政治制度史进行整体研究，出版了约五部中国当代政治制度史著作。它们是：浦兴祖主编的《当代中国政治制度》（上海人民出版社1990年版）、谢庆奎主编的《当代中国政府》（辽宁人民出版社1991年版）、罗成徽主编的《中国当代政治制度》（中山大学出版社1993年版）、张明澍的《中华人民共和国政治制度概要》（宁夏人民出版社1993年版）、倪家泰等的《当代中国政治运行机制》（山东人民出版社1993年版）。这些著作系统探讨了我国当代的人民民主制度、人民代表大会制度、选举制度、国家元首制度、国家行政制度、司法制度、军事制度、干部人事制度、民族区域制度、人民直接参与制度、共产党领导的多党合作与政治协商制度、特别行政区制度等。
　　二是对当代中国具体政治制度进行探讨。如王干国的《中国政治协商会议史略》（成都出版社1991年版）、蔡定剑的《中国人大制度》（社会科学文献出版社1992年版）、中国农村村民自治制度课题组的《中国农村村民委员会法律制度》（中国社会出版社1995年版）、徐勇的《中国农村的村民自治》（华中师范大学出版社1997年版）、王仲田主编的《乡村政治--中国村民自治的调查与思考》（江西人民出版社1999年版）等。
　　第二，中国政治制度通史和具体政治制度史研究的突破与深化。如果说80年代主要是中国政治制度史研究的开拓期，那么，90年代则是深化期。这在通史和具体制度史的写作中表现最为突出。不论是观念、思想，还是结构、体例等都有了重大的突破和发展，从而将中国政治制度史研究提高到一个新水平。
　　就中国政治制度通史来说，90年代出现几部重要著作，如陈高华主编的《中国政治制度史纲》（黄山书社1991年版）、曾小华的《中国政治制度史论简编》（中国广播电视出版社1991年版）、白钢主编的《中国政治制度史》（天津人民出版社1991年版）等。最值重视的是由白钢主编的十卷本《中国政治制度通史》（人民出版社1996年版）。这套政治制度通史内容包括了上自先秦下至清代灭亡前后几千年的政治制度。第一卷总论，采取纵的（竖切）论述方法，简要阐述各项政治制度的来龙去脉，力图反映各项政治制度演化的系统性，属于&贯通体&。其余九卷，以断代分卷，详细论述各断代政治制度的演变及特点，属于&断代体&。当然，这套通史的不足是只写到清代灭亡，对近、现代和当代中国政治制度没有涉及，使读者无从窥见中国政治制度史的全貌。
　　就中国专题制度史研究来说，其研究也取得很大进展：1， 在法制史研究上主要包括通史和专门史两个方面。法制通史著作比较突出。如张晋藩主编的十卷本《中国法制通史》（法律出版社1999年版）从夏商周一直写到新民主主义政权，这是关于中国法制通史最完备的一部著作。该书的另一特长是将法律制度与法律思想相结合，避免了以往就制度论制度的缺憾。当然，部门法史在此时期也受到重视，如蒲坚的《中国古代行政立法》（北京大学出版社1990年版）、张晋藩和李铁的《中国行政法史》（中国政法大学出版社1991年版）、叶孝信的《中国民法史》（上海人民出版社1993年版）、朱绍侯的《中国古代治安制度史》（河南大学出版社1994年版）等。2，皇帝制度史研究成绩很大。在90 年代前，中国皇帝往往是作为历史人物而不是作为与皇帝制度相关的内容被探讨，在有限的中国皇帝制度论文中，研究者也多是做微观探讨。而90年代则不同，中国皇帝制度研究成绩显著，在广度和深度上都突破以往格局。如白钢的《中国皇帝》（天津人民出版社1993年版）、徐邦达和朱子彦的《中国皇帝制度》（广东教育出版社1996年版）、朱诚如主编的《中国皇帝制度》（武汉大学出版社1997年版）等。这些著作摆脱了以往为皇帝这一历史人物作传的模式，而是将皇帝作为一种政治现象、一种政治制度来考察探讨。3， 宦官制度和后宫制度也引起研究者的高度重视。比较有代表性的是余华青的《中国宦官制度史》（上海人民出版社1995年版），对宦官制度的评价比较公允。如作者认为：&评价整个宦官制度与评价具体宦官人物两者应当区分开来，不可一概贬斥；评价宦官的政治危害作用与评价宦官在其它领域中的某些积极作用，两者应当区分开来，不可一概抹煞；对于上层权阉与下层宦官的评价，应当区分开来，不可一概而论。&4， 乡里制度也引起研究者足够的重视。90年代关于中国乡里制度的研究出现不少成果，比较突出的有：王昊的《明代乡里组织初探》（《明史研究》1991年第1期）、 战继发的《明代里甲制浅论》、孙海泉的《清代保甲组织结构分析》（《河北学刊》1992年第1期）、 白钢的《历代乡政具体体现了封建专制主义与农民阶级的对立》（见《中国农民问题研究》，人民出版社1993年版）、朱德新的《二十世纪三四十年代河南冀东保甲制度研究》（中国社会科学出版社1994年版）、仝晰纲的《元代的村社制度》（《山东师范大学学报》1996年第6期）、 赵秀玲的《中国乡里制度》（社会科学文献出版社1998年版）等。除此之外，90年代对文官制度、宰相制度、监察制度等的研究都取得不少成绩。
　　第三，研究方法的多样化和个人化。学者在坚持传统方法论的同时，积极吸收西方新方法，如余华青的《中国宦官制度史》注意从生理学、心理学角度探讨宦官的行为方式、心理特征及其性格内涵。韦庆远在坚持传统史学研究方法的同时，近年来开始将心理学引入中国政治制度史研究之中。比如在《论隆庆》（《史学集刊》1993年第2期）、 《张居正大传》（广东教育出版社1999年版）中，韦庆远着重从心理学的角度分析隆庆等人的复杂心态、性情和行为方式，以及对政治制度的深刻影响。
　　之所以我们将中国大陆的政治制度史研究分为八九十年代两个时期，主要考虑此二时期确实有很大分野与不同。这种不同不仅表现在中国政治制度史研究，还表现在其他学科的学术研究之中。然而，港台地区在八九十年代就没有多大的区别，基本处于一种延续和平稳的发展之中。所以，在此，我们对我国港台地区近20年的中国政治制度史研究作为一个阶段考察。
　　中国港台地区近20年中国政治制度史研究相对说来，以断代和专题政治制度史研究取得的成绩较大。如沈任远的《隋唐政治制度》（中国台湾商务印书馆1977年版）、傅崇懋的《清制论文集》（中国台湾商务印书馆1977年版）、杨树藩的《辽金中央政治制度》、《元代中央政治制度》、《明代中央政治制度》、《清代中央政治制度》（以上均见中国台湾商务印书馆年版）、杨树藩的《中国文官制度》（中国台北黎明文化事业公司1982年版）、姜文奎的《中国人事制度史》（中国台北惊声文物供应公司1976年版）、孙国栋的《唐代中央重要文官迁转途径研究》（中国香港龙门书店1978年版）、商文立的《中国历代地方政治制度》（中国台北中正书局1980年版）等。应该说，与以往相比，八九十年代港台的中国政治制度史研究没有多大的变化，或者说没有本质的变化。比较明显的倾向是，此时期比较重视再版以往的研究论著，如钱穆、曾繁康等人的前期著作在此时期都得以再版重印。
五、21世纪中国政治制度史研究展望
　　经过一个世纪的艰苦跋涉，中国政治制度史研究即将进入新的世纪。在20世纪末瞻望21世纪，中国政治制度史研究应如何发展呢？
　　首先，要站在世界文化的大背景上对中国政治制度史进行研究。应该说，在20世纪中国政治制度史研究的总体格局中，存在着不少矛盾，其中对&中西&文化价值的取舍一直令研究者感到困惑。是站在中国传统文化的角度对中国政治制度史进行探讨，还是站在西方文化的视点对中国政治制度史进行考察？因为文化价值以不同的方式干扰着研究者，所以，20世纪的中国政治制度史研究一直处于左右摇摆、中西无以适从的尴尬境地。这里，既包括政治屈辱、反对霸权主义的民族自尊，也包括对悠久民族历史文化的自豪感，对自己文化价值取向的坚守，以及文化心理的惯性和定式。其实，文化与政治是属于两个不完全相同的层面，文化是开放的，是世界共享的，它应该从政治纷争之中超越出来，进入一个自由的状态。作为中国政治制度史研究这门学问也应该如此。也有食洋不化，对某些西方理论和方法的生搬硬套。笔者认为，在马克思主义指导下，下一世纪中国政治制度史研究要实现真正的超越，很重要的一点就是站在世界文化共享的背景下吸收人类的一切优秀成果，不仅仅是西方的研究方法，有些西方的观念、思想，我们也可借鉴，为我所用。这就要求对中西两种不同的文化进行深入的研究和把握，而不是作表面化的沟连和取舍。自信、开放、虚心和吸纳应是我们面对世界的基本态度。从此意义上说，21世纪的中国政治制度史研究必须在保持传统文化立足点的基础上，将世界一切进步文化及其学术方法为&我&所用。
　　其次，要处理好中国政治制度中研究与意识形态的关系。纵观20世纪中国政治制度史研究，我们实际走了一条曲折的前进道路，在唯物史观指导下取得了很大成绩，但也付出了代价，非学术化的因素干扰过多。中国政治制度史研究完全脱离意识形态是不对的，那也是不可想象的，但过于受制于政治和意识形态则也会妨碍学术的健康发展。我们不要单纯为了一种功利目的去选题、论证、立旨和总结经验教训。否则，就会制约学术生命力的充分发挥。因此，中国政治制度史研究的学者应当确立这样的基本信念和心态：在坚持正确的政治方向的同时，大胆地进行学术研究。
　　再次，确立中国政治制度史研究学科的概念范畴、构成要素、学科规范、价值体系和意义参照。应该说，至20世纪末，中国政治制度史研究作为一个学科已基本确立起来，因为它已从历史学、政治学、法学、社会学等学科中分离出来，并有着自己的研究对象、特点及其规律。但也应该看到，一个世纪以来，中国政治制度史研究作为一个独立学科，其形成还比较晚。并且时至今日，大多数研究者关注较多的仍然是中国政治制度史研究的&非学科内容&和&外部特征&，而对学科的&内部&建设还重视不够。比如，中国政治制度史的概念范畴怎样？这个学科应有什么规范？它由哪些因素构成？它的价值意义是什么？这些问题还都是模糊的，甚至缺乏论证。我想，下一个世纪将是中国政治制度史学科建设走向进一步发展、丰富和完善的阶段，它将与其他学科如史学、社会学一样发挥自己独特的地位与作用。比如，在20世纪，&中国政治制度研究&和&中国政治制度史研究&这两个概念有混用的现象，这也反映了学科发展的不完善性。其实，这两个概念应该是有区别的。又如，中国政治制度史作为一门学科还可以再进行细分，是否可以建立一个分支学科，即以专门研究&中国政治制度史&写作的&中国政治制度史学&呢？因为我们发现，20世纪的中国政治制度史著作多有教材式、表面化和形式化的缺点，&通史&、&断代史&和&专题史&都显得缺乏创新和个性。怎样能够写出好的中国政治制度&通史&、&断代史&和&专题史&，这是一个复杂而又值得认真研究的问题，它牵扯到&史观&、&史识&和传主的&主体意识&等方方面面的问题。（见：《政治学研究》1999年第4期。作者：赵秀玲）
（二）《中国封建政权的运行机制》
　　中国古代封建政权，由于两千多年来一直实行君主专制制度，又处在一个生产、经济发展比较缓慢，幅员广袤，交通、联系薄弱，而且人口众多，民族复杂的社会里，这就决定了它和西方封建政权比起来，具有一种独特的运行机制。
　　所谓决策，主要指的是由封建政权制定行政、军事、经济、人事等各方面的法律、法令、条例等，习惯统称为&法&。在君主专制制度下，面对千差万别的情况，只有靠频繁的决策，颁布大量的&法&，方能指挥全国政务，以保证统治之巩固与国家的统一。正如顾炎武所说，实行君主专制制度后，&尽天下一切之权而收之在上。而万几之广，固非一人之所能操也，而权乃移于法，于是多为之法以禁防之……&[1]固然，此法要靠官员参与决策，更要靠官员执行，可是在长期的演变中，连这些官员的参与决策和执行，也都有法约束。[2]叶适曾说：&吾祖宗（指宋初诸君）之治天下也，事无小大，一听于法，虽杰异之能（指某些官员），不得自有所为，徒借其人之重以行吾法耳。&[3]其实，两千年封建政权全都推行这一统治方法，而且越往后代越严密。当然，这并不意味当时已是法制社会，因为法虽繁密，却可随君主意志朝令夕改，包括由臣下随时奏请，君主随意批准之更动，从而难免造成前法后法之矛盾冲突。为救此弊，便再立新法来弥补。可是由于社会种种条件以及封建政权本质的作用，君主及参与决策大臣都高高在上，一般说情况了解不可能深入，新的决策、立法或许可解决旧法某些弊病，但又可能产生一些新的弊病，于是又要再决策再立法，形成恶性循环。[4]可见实质上封建政权还是&人治，[5]只不过以强调执行决策、立法的形式出现而已。由于本文是探讨运行机制问题，所以不得不着重从形式上切入，而首先研究决策这个封建统治机器运行最关键的一环。
　　决策，是君主专制权力的具体运用和体现。在西方，封建王权虽然也具有专制主义特征，但由于种种原因，总是不同程度地受到各种社会力量（教会、贵族、领主、市民等）的限制。而在中国，封建君主却拥有至高无上的权力。士大夫阶层为了整个王朝利益，虽然想方设法，包括说服教育君主本人，对王权进行了某些有成效的限制，[6]但因为在中国社会条件下，士大夫阶层的力量主要就来自王权，并未形成一支独立、强大的社会力量，因而直到明清，这种限制还是很不稳定的。君主如果不愿接受某一限制，按制度他就可以随时摆脱。这一特点也就决定任何决策，其关键人物是君主，最后必须由君主拍板定下来。朱熹说君主&以制命为职&，[7]便反映了这一特点。
　　可是由于&人君……一身之精神有限，耳目之见闻不周，人不能尽识也，事不能尽知也，故必择大臣而信任之……&[8]使之参与决策。他们主要是宰相，同时还有秘书咨询官员。
　　宰相最重要，是&君之辅。一日非其人，天下受其害矣&。[9]其权力有二，一是议政权，一是监督百官执行权。所谓议政权，就是辅佐皇帝决策。&共议国政，此宰相职也&。[10]以赵宋为例，&旧制，宰相早朝，上殿命坐，有军国大事则议之&。[11]议政形式虽远不止这一种，但原则历代是一样的。议论后，一般便由君主拍板决定。
　　不过，君主与宰相总是处在矛盾的统一之中，一般情况下是统一的。君主挑选比较满意的大臣为宰相，对他们的建议往往采纳，并据以作出决策。但有时难免相互又发生矛盾，政见不一，于是君主便会向左右近臣作些咨询，这是很自然的。咨询多了，他们便逐渐形成一支政治力量。这类左右近臣，各朝分别有宦官、外戚、佞幸、侍从等等，但从整个封建政权历史看，起作用最经常，许多时期还有制度、法令依据的，是秘书咨询官员。如西汉的中朝官，东汉的尚书，魏晋南北朝的门下、中书官员，唐宋的翰林学士、中书舍人等。[12]晋制明白规定门下侍中&备切问近对，拾遗补阙&；[13]唐代翰林学士称&内相&，可以&朝夕召对，参议政事&，[14]即其例。
　　这样，在决策这一最关键环节上，便逐渐形成两组基本的制衡机制，力图保证决策之正确：（1）君主与宰相之间的制衡，君主才干有限，决策失误，宰相可以通过议政，尽量予以纠正；宰相谋略失误，君主可以拒绝接受，另行决策。这是最主要的制衡。
　　（2）如果秘书咨询官员得宠，常受顾问，就形成君主、宰相和秘书咨询官员三者之间的制衡。宰相谋略失误，君主可通过顾问，据秘书咨询官员意见决策；秘书咨询官员谋略失误，宰相可通过议政、谏争，促使君主予以摈弃。由于此故，宰相与秘书咨询官员难免发生矛盾，但从基本上说，二者彼此弥补缺陷，相辅相成，这正是封建统治机器运行的一种特殊机制所在。
　　为了防范于万一，尽可能保证决策质量，即使决策已经君主、宰相议定，秘书咨询官员也无异议，并起草文书下达，有关官员（主要是给事中）还可行封驳之制。
　　所谓封驳，涵义有一发展过程。唐宋以后主要指如下内容：
　　（1）按制度，体现决策之诏敕必须经给事中审署，颁下执行。如给事中认为诏敕内容亦即决策对统治不利，便可封还诏敕，或驳正其某些违失，送回君主重新斟酌。如《宋史》卷一六一《职官志一》给事中条讲的&若政令有失当，除授非其人，则论奏而驳正之&，[15]便是一例。虽然如果君主坚持不改，诏敕仍需颁下执行，但毕竟可促使君主再一次考虑此决策之利弊得失。
　　（2）百官所上各类奏章，如经君主批发，即作为决策的一种，付诸实行。[16]为保证其质量，在这类奏章送交君主前，必须先经有关官员评审。唐宋以后则由给事中&读署奏抄，驳正违失&，&凡章奏，…考其稽违而纠治之&。[17]明代以后又略有变化，凡奏章，均先呈上君主审阅（实际上往往先由内阁&点检题奏，票拟批答&[18]），如蒙批准发下，必须经给事中抄发有关部门执行。[19]在这过程中，给事中可以驳正此奏章中之违失，送君主重新考虑，实际上也是帮君主把决策的质量关。所以明太祖针对中外奏章太多，批发不可能都很细致的情况，谕给事中说：&朕……日总万几，岂能一一周遍，苟政事有失宜……将为天下之害……卿等能各悉心封驳，则庶事自无不当。&[20]
　　封驳，同样涵蕴着一种封建政权运行不可缺少的机制。
　　王朝决策的执行，是封建政权运行决定性的一环。再好的决策，如不能按期、有效地执行，其作用必将大打折扣，甚至起负作用，所以历代王朝无不十分重视这一环节。明代张居正便说：&君者，主令者也；臣者，行君之令而致之民者也。君不主令，则无威；臣不行君之令而致之民，则无法，斯大乱之道也。&[21]清代魏双凤也说：&人君所以鼓动天下者，在乎诏令。而诏令之敷布于天下者，尤贵遵行。苟发之不妄，而持之必行，坚如金石，信如四时，则敷天之下，莫不竦听而悦服。&[22]在这一方面，历代总结出以下基本经验，并见之于制度、律令：
　　（1）强调执行的效率、质量。历代王朝的决策除上面提到的草拟诏敕、批发奏章等形式外，就内容说，有的普遍颁行于全国，有的则仅适用于某些地区和部门；有的形成律令、会典等，长期有效，有的则是临时措施，任务完成即自动失效。然而不管怎样，全都要求迅速下达、严格执行、保证质量，至少原则上是如此。如&废格明诏&，即阻碍诏敕推行，在西汉要处死刑。[23]如果是&稽&、&失&（指未能按期完成诏敕规定的任务，以及虽完成而有失误），在唐代，有关官吏都要受处罚。[24]如《唐律疏议》卷九《职制》规定：执行诏敕&失错&，杖一百，&故违&，徒二年；甚至&稽缓&诏敕下达，重者也要徒一年。
　　由于各地、各部门情况不同，为执行各类决策，各级官府往往自行颁下文书，布置具体任务，泛称：&官文书&，数量极其庞大。下级官府收到后，必须认真执行，如有&稽程&、&增减&（指改动内容）等，也要受惩罚。[25]清代大臣陈宏谋曾强调执行这种官文书的重要性说：&上司虽有美意良法，由院司（指具体办事部门）递行，尚系空文。州县接到，则需措办。如州县肯实心措办，则空文无非实事；不然，则实事亦成空文，……所关吏治不浅。&[26]
　　（2）注意各地区、各部门特点，允许变通。就是说，如果诏敕（包括律令）、官文书的规定不适合当地情况，或某些内容不适合当地情况，无法执行；或原来可以执行，由于情况发生变化，无法继续执行时，有关官员就必须将情况、问题及时上奏或上申（重要者上奏，次要者上申上级官府）。宋职制令便规定：&诸奉制书，及事已经奏，而理有不便者，速具利害奏；事涉机速者，且行且奏&，&诸被受尚书六曹、御史台、寺、监指挥（官文书的一种），而事有未便者，听实封论奏&。[27]《明律?公式》还规定：&若军务、钱粮、选法、制度、刑名死罪、灾异，及事应奏而不奏者，杖八十；应申上而不申上者，笞四十&。[28]还规定必须&明白奏闻&，&若有规避，增减紧关情节，朦胧奏准施行，以后因事发露，虽经年远，鞫问明白，斩&。其中因不奏不申，产生严惩后果者，要加重惩罚。如军情发生变化，&不速奏闻&，&因而失误军机者，斩&。[29]
　　对于这些上奏、上申问题，君主与宰相等，或有关上司，商议后便可另行或改动决策、决定，特殊对待。如地方上本应按诏敕、法令规定，如数交纳钱粮租税，但若遇到各种灾害，上奏或上申后，视情况就可予以减免。唐代赋役令便规定：田地发生灾害，&州县检实，具帐申省（指尚书省）&，十分损四以上免租；损六以上免租、调；损七以上，课役俱免。[30]明太祖时，饶阳知县&见邑中大饥，民食草实木皮，遂以上闻。帝览其奏，复咨访得晋、冀等州皆饥，乃命尚书刘仁等往各州县振之，蠲其租赋&。[31]再如《新唐书》卷一九五《孝友传》：太宗时即墨人王君操为父报仇，杀死仇人，诣州刺史自首。依律本应处死，但因这事涉及孝道，与一般杀人情况不同，&州上状，帝为贷死&。
　　对于上申问题，上级官府包括宰相机构在收到下级官府申禀（也是官文书的一种）后，一般必须在自己权力范围内作出决定，及时答复。清律便规定：&若各衙门遇有所属申禀公事，随即详议可否，明白定夺回报。若当该（上司）官吏不与果决，含糊行移，互相推调，以致耽误公事者，杖八十&，[32]以保证上申问题尽快解决，诏敕（包括律令）得以贯彻。当然，如果下级官府并无特殊情况，而上奏、上申，也是不允许的，违者受罚。唐律规定，&不应奏而奏者&，杖八十；&不应言上而言上&者，杖六十。清律规定，下级&将可行事件不行区处，而作疑申禀&，以致&耽误公事者&，杖八十。[33]
　　另外，对于上奏、上申问题，有些比较复杂，另行作出决策、决定不可能很快，为保证质量，还需要另下文书向有关中央、地方部门包括上奏、上申单位了解情况或征求意见。如明清君主将上奏文书发交有关&部议&，即其形式之一，如钱粮问题发交户部部议，军事问题发交兵部部议，再由各部提出可否意见复奏，由君主最后拍板，而各部在某些情况下又会向其他部门以至地方上巡抚、巡按发去文书，了解情况，以决定部议意见。[34]
　　这样，整个封建统治机器的运行，就形成由君主诏敕下达，各级官府遵照执行或据以颁发种种官文书，到各地各部门上奏或上申等等上下级、平级间的纵向横向频繁交叉的文书网，体现着保证决策执行之效率、质量，以及遇到特殊情况能够灵活变通贯彻的机制。
监察与谏诤
　　任何决策及其执行，往往难免存在这样、那样甚至重大的问题，如不揭露、解决，统治质量就无法保证和提高。而参与决策和执行的君主、宰相以及其他各级官员，或因&当局者迷&，难以发觉；或即使发觉，由于利害关系，讳疾忌医，又不愿承认、揭露，甚至利用手中权力，压制他人揭露；再加上行政官员事务繁忙，即使有人敢于揭露，也往往是心有余而力不足，无法深入追究。为解决这一矛盾，封建政权经过长期摸索，逐步在决策、执行机构之外，另行设立、发展了监察机构和谏诤机构。
　　监察机构最主要的官员为御史，被视为君主的&耳目之官&。其职责：①监察百官，即从宰相到各级官员，在决策、执行上的质量、效率问题，这是关于&才&的内容。②监察百官的政治、道德品质，是否忠于君主和王朝，遵守法律、法令，廉洁奉公等，这是关于&德&的内容。所以《元史》卷八六《百官志》明确说：御史台&掌纠察百官善恶，政治得失&。《清会典》卷六九意同，说都察院（明代改御史台为都察院）监察百官是&辨其治之得失，与其人之邪正&。而&人之邪正&之所以成为监察内容，就因为被监察者是参与决策或执行的官员而不是平民，其&人之邪正&关乎&治之得失&。所以监察机构不断扩大，在统治者心目中地位越来越重要，以至如唐文宗所说：&御史台朝廷纲纪。一台正则朝廷治。朝廷正则天下治&。[35]
　　谏诤机构最主要的官员，先后有谏议大夫、拾遗、补阙、正言、司谏、给事中。其职责和御史监察锋芒指向百官不同，而是向君主进谏。如唐谏议大夫&掌侍从规谏&。[36]所谓规谏，主要指向君主的决策，涉及由此造成的大政失误和用人不当。宋元丰改制后左右谏议大夫的职责为&掌规谏。凡朝政阙失，大臣至百官任非其人，皆得谏正&，[37]便反映了这一精神。由于君主决策是封建统治机器运行最关键的一环，发生问题，及时通过规谏解决，关乎统治利益至巨，所以&谏官&在原则上被看得极重要，&天下之得失……系焉&。[38]司马光便说：&夫以天下之政，四海之众，得失利病，萃于一官，使言之，其为任亦重矣。&[39]从君主的角度，因此便有了&自古纳谏昌，拒谏亡&[40]的说法。
　　这两个机构最根本的特点，就是独立于决策和执行机构外，以便集中精力毫无牵挂地发挥监察和谏诤作用。明丘浚《大学衍义补》卷八说：&六部之职，各有攸司，而都察院惟所见闻，不系职司，皆得以纠察焉&。所谓&六部之职&，按明人用法，实泛指行政百官；而&不系职司&云云，乃指因无具体行政职务，没有得失顾虑，又不分散精力，故可自由弹劾，不限范围。《宋史》卷二九二《孙\传》：以右谏议大夫权御史中丞，后又被&命知审官院（负责人事任免等）&，&辞以任言责，不当兼事局，乃止&。明冯琦指出，对地方行政长官，&直指（巡按御史）纠察之，以其身在事外也。今事事皆关白直指，则直指反身在事内，非纠察之旨。&[41]这些都反映了&不系职司&的特点。《草木子?杂制》：&（元）世祖尝言，中书朕左手，枢密朕右手，御史台是朕医两手的&。元代中书省掌行政，枢密院掌军事，故这话也是监察机构超脱一般军政事务，从而可以有效弹劾之意。当然，在封建政权具体运行中，由于种种原因，包括在君主专制制度下无真正法制可言，御史、谏官兼职者并不罕见，但&不系职司&、不当兼职这一原则的正确性，是始终没有动摇的。[42]
　　监察机构与谏诤机构的另一重要特点，就是允许&风闻&举弹和言事。所谓&风闻&，本道听途说、无确凿证据之意，最早仅适用于弹劾官员，后来也发展到向君主进谏，目的就是以此消除御史、谏官害怕说错话，受惩罚的顾虑，鼓励他们大胆地对决策和执行中存在的问题和有关官员，进行揭发。[43]虽然在这一制度演变过程中，有些御史、谏官利用&风闻&，陷害他人，排斥异己，或窃名要誉，因而曾经实行过&风闻&后尚需&核实&的办法，但因为事实上在弹劾、言事之初，势难一一核实，过于严格要求核实，又会阻碍言路，于统治不利，所以原则上&风闻&制度一直存在。明穆宗下谕指责&科道官（即过去的御史谏官）一向放肆，欺乱朝纲&，命令吏部等严加追究、贬黜。阁臣赵贞吉上书曰：&我祖宗之制，设立科道，许其风闻言事，或是或不是，尚有执政诸臣酌量可否，取自上裁。&纵有不当，亦止一般&惩戒&，不应&一网打尽&，请求穆宗&收回成谕&。穆宗虽不同意，但从他继续委任赵贞吉参与主持考察科道官，未对强调&风闻言事&予以批驳看，原则上他是不得不承认这一制度的。[44]
　　&不系职司&和允许&风闻言事&同时也体现了鼓励监察与谏诤，力图保证正确决策与执行的机制。
　　附带一说，明清的谏官给事中，除&封驳&（已见上文&决策&部分）、&言事&外，还有一项经常任务，就是督促百官在执行君主决策和上级官文书中提高效率。凡诏敕或批准的章奏下给事中，经审核同意（不予封驳）署名后，由他们抄发有关部门执行，同时进行督促。《清会典》卷六九规定，六科给事中不但&掌发科钞&，而且&稽察在京各先衙门之政事，而注销其文卷&（御史也有此职掌）。所谓文卷，系指各衙门每月两次所造文册。内容是关于是否按规定时限，完成君主决策或上级官文书所下达任务的情况报告，&其逾限有因者，皆令于册内声明；无故逾限者，由科指参。&其实这种督促百官提高统治效率的制度，早在汉代已经出现，叫&录文书期会&。[45]录，总领；期，要约，指规定任务完成时间；会，合也，到时会合，即完成后登记、注明之意。在很长一个时期内，这一职责都由执行机构本身的官员来掌管，如唐代尚书省的左右丞、左右司郎中、员外郎，九寺五监的主簿、录事等。[46]很可能由于这些官员本身就是执行机构的成员，履行职责，进行纠弹，难免要受本部门执行长官的左右，所以逐渐便为决策、执行机构以外的御史、给事中所代替。如《唐会要》卷五七《尚书省诸司上?尚书省》：开元二年敕，尚书省有关部门理冤案，&若稽延致有屈滞者，委左、右丞及御史台访察闻奏。&这是于原来的左、右丞之外，又增加了监察机构官员之例。至明清，更全由&不系职司&的科道官给事中、御史来&稽察&、&注销&了。这也从一个角度反映了&不系职司&所涵蕴的机制。
吏胥的作用
　　封建统治机器其所以能有效运行，还有一个不可或缺的环节--吏胥的存在与作用。
　　这里所说的吏胥，指的是中央和地方官府中，具有一定文化水平、遵照官员命令处理具体政务特别是经办各类文书的人员，而不是从事杂务、厮役的一般小吏。这类吏胥两千多年来有一个发展变化的过程。他们与官员在汉代只有官职高低的不同，社会地位则并无差异，由吏胥升官员没有任何歧视与限制。[47]直到两晋南北朝前期，虽然吏胥地位已经低落，地位最高的也是&浊官&，多由被士族轻视的寒族充任，但其中主要成员如三省令史等毕竟仍是流内品官。[48]由南北朝后期至唐宋，他们绝大多数又演化为流外官，即便制度上是流内八九品，在官场中仍被视为流外官，归入卑贱的吏职行列。[49]而至明清，吏胥更进一步跌落成为与官员系统（包括流内、未入流即过去的流外）完全不同、界线分明的另一特殊群体。他们由平民作为职役考取或募充，没有官品，役满后（明代规定为九年役满，清代为五年役满），除一部分人通过考核或考试出职为小官外（清代只允许充任从九品和未入流），便需退役为民，&役满不退者，……皆治以法&。[50]这和官员（无论流内或未入流）一经入仕，终身迁转，截然不同。
　　在君主诏敕和各级官文书的执行中，虽然起决定作用的是官员，但吏胥也不可或缺，并且原则上、制度上是相辅相成的。
　　一般说，官员特别是中高级官员，应具有较高的封建儒学、道德修养和政治、文化素质（见后），其中高官多经过长期磨练，统治经验丰富，中高级官员或适合于参与王朝决策，或适合在一个地区（如省、道、府、县）、一个部门（如部、司）充任长官或佐官，统筹全局，负责根据律令、诏敕内容结合本地区和本部门具体情况作出决断，将律令、诏敕付诸实施。由于各地区、各部门情况千差万别，律令、诏敕内容又往往多样、复杂，这种决断若没有较高的政治、文化素质和统治经验，是无法符合统治利益的。也就是说，这种决断一般只有官员方能作出。
　　可是仅有官员，统治机器仍无法运转。因为如前所述，以君主为首的封建统治集团必须通过颁布诏敕、官文书指挥全国各地政务。越往后代，这些诏敕、官文书数量越庞大，而且千头万绪、千差万别，涉及税收、司法等等方面。如在宋代，&因一言一事，辄立一法&，[51]以至有关官员&摇手举足，辄有法禁&。[52]直到清代，群臣依然在呼吁&中外簿书太繁&。[53]对于这些&法&，各级官员必须严格遵守，无论作出任何决断，都不允许与之抵触，[54]否则将受上司驳斥、惩罚。然而，实际上对这些&法&，官员又绝对无法全面掌握，以至如叶适所说，即使官员精明能干如伊尹、傅说，也&仍为不晓&。[55]除了细密、烦琐，官员特别是长官，以一人之身势难周知外，[56]还因为官员，特别是中上级官员不能久任，需要经常调动。[57]]其所以如此，从积极方面说，是为了培养、锻炼官员作为通才的统治本领。这就是叶适说的：&一人之身，内外之官无不遍历，较之以资，取之以望，然后其大者为政事之臣，而其小者亦为侍从之官。其人既已周旋众职，详练世事，……其人尚德而寡过，……是故可以造居通选而无疑。&[58]同时也符合封建士人希望不断升迁、飞黄腾达的心理。从消极方面说，经常调动，是为了防止官员久任，容易与所任地区、部门形成不正常关系，有害于政务。[59]特别是对地方最高级官员（如清代总督、巡抚）来说，则还有防止久任以形成割据的作用。归根到底，全由封建统治利益决定，是长期形成的统治经验。然而这样一来，这些官员对所历地区、部门之各类文书，便只可能有一个概括、原则的了解，势难全面、细致掌握。为了解决这个矛盾，自古以来便设置了吏胥。所以清陈宏谋说&有官则必有吏&，宋叶适则说吏胥&虽尧舜不能废&。[60]
　　吏胥的作用为何？就是&行文书，治刑狱、钱谷&。[61]这主要是就地方之吏胥而言的。如果再概括一点说，那就是&处官府，职簿书&。[62]关于吏胥&行文书&或&职簿书&之职责，其与官员决断的相辅相成关系，从唐律可看得很清楚。《唐律疏议》卷五《名例》&同职犯公坐&条规定：&长官为一等，通判官为一等，判官为一等，主典为一等，各以所由为首&。这里的前三&等&为官，而主典则是吏胥。所谓&各以所由为首&，就是说这四&等&官吏在处理一项事务（刑事、钱谷等）出错时，都有责任，但谁的环节首先出错（&所由&），谁就负主要责任。这是因为，唐代官府处理一项事务，一般说有四道程序。最早开始的也可以说是基础的一道程序，是在官员指挥下由主典将涉及这一事务的有关资料（情况、问题所在等），以及处理这类事务应适用的法律条文、判例收集齐全，提供官员参考、决断，这就叫&检、请&。[63]然后由判官、通判官、长官依次下&判&，即作出决断（如刑事案件，即判决被告是否犯罪，应判几年等）。如果处理错了，是官的决断错了，则由官员负有主要责任（具体说，三&等&官中哪一&等&首先决断错了，就以哪一&等&为首，其余为从）。如果是主典的&检、请&错了（如资料不全、法律条文、事例、判例搞错等），从而导致官的决断出错，则首要责任由主典负。关于同职犯公坐的责任谁首谁从，这里不拟深论，援引此律，只是想说明统治机器运行中吏胥的机制，它与官员是相辅相成的。在处理一件事务中，亦即具体执行诏敕、律令、官文书，完成某一任务中，没有决断固然不行，可是正确决断的前提是要资料齐全、情况清楚，应依据的法律条文、判例、事例周详准确，这便绝对离不开吏胥的作用。吏胥人数大大多于官员，有较细的分工。如一般县府，明清时的吏胥分为六房：吏、户、礼、兵、刑、工，[64]因而对所在房的律令、案例精通，熟悉，从而可以迅速&检、请&，效率较高地辅助官员作出决断。另外，吏胥多为本地人，了解风俗民情，也有利于为经常调动的官员出谋划策。[65]
　　这样，经过以上一系列手续，最后方形成了一件文书，将所处理的这一事务终结。在这一文书中，除了最核心的决断是官员作出的，并署名以示承担责任外，其他部分包括草拟文稿等全靠吏胥办理。[66]这就是所谓吏胥的基本任务&行文书&或&职簿书&。毫无疑问，在这文书中，决断是最关键环节（如刑事案件中最后判死刑还是流刑，关系至巨），必须由具有较高政治、文化素质，对诏敕、律令、官文书精神有着较深入理解的官员作出。但其他环节也起着相当重要的作用，特别是在官员出仕不久，缺乏经验，或者沉溺于清闲生活，无心理政情况下，更其如此。例如在两晋，在玄学清谈影响下，由士族充任之官员对日常政务，往往&望白署空&，即由吏胥收集资料，了解情况，并依法提出处理意见，做成文书送来，官员不看全文，就在预先留下的空白处署名画行。[67]正如《梁书》卷三七《何敬容传》所说，魏晋以后，&尚书丞郎以上，簿领文案，不复经怀，皆成于令史（吏胥）&，就是说，连官员的决断也是吏胥代替作出的。可见，在这段时期，吏胥的作用更大，形成了封建统治机器运行的一个特色，但从总体上看，对吏胥的作用，包括负作用，也不能夸大。虽说由于吏胥政治、文化素质、道德修养比较差，在各级官府中，借熟悉律令、案例和情况之机，弄权舞弊之事，所在皆有，远远超出官员所犯同类问题，因而从唐宋以降指责吏胥危害封建统治的文章、奏疏不胜枚举，可在这同时也必须看到，其中不少都出自士大夫官员因权力不同程度地受到吏胥侵夺而发出的愤慨，往往过甚其词，是不能理解得太实的。最主要的是，按制度处理任何事务，吏胥没有决断权，只是具体办事人员，需听从官员指挥。官员握有指挥权特别是决断权，再加上官员的德、才一般都远过于吏胥，因而在与吏胥关系中，原则上处于主动地位。当然，官员初入仕时，对律令、案例都不熟悉，易为吏胥左右，但是历官一久，情况往往发生变化，不少精明官员便反过来驾驭吏胥，使其为己所用，[68]对其中委实恶劣、跋扈者，还可依法惩办。[69]像两晋那样厌烦政务、听任吏胥决断一些官员，从整个封建统治时期来看，毕竟是极少数。何况吏胥中也有正人，并非个个营私舞弊，全对封建统治有害。[70]
　　总之，在封建统治机器的运行中，官员起主要作用，吏胥起配合作用，二者相辅相成，不可或缺。由于官员处于主动地位，政务出了问题，主要责任也应由官员承担，过于夸大吏胥的负作用，不但开脱或减轻了官员的责任，而且也等于否定了吏胥在封建统治机器运行中的积极作用。
　　早在战国时已有人说：&明王立政，不惟其官、惟其人&。[71]意思就是，要治理好国家，不重在机构之庞大，而重在得到和合理地使用人才。所以最后必须探讨人事机制。人事机制最主要的，一是激励机制，一是更新机制。[72]
　　激励机制主要体现在历代官员的考绩制度上。《尚书?舜典》中说：通过&考绩&，&黜（惩罚）陟（奖励）幽（不胜任官吏）明（称职官吏），庶绩（各方面政务）咸熙（治理、出色）&。这一原则成为&万世考课之祖&。[73]
　　汉代每年进行考绩，共分九等，&岁尽，则（由宰相）奏其殿、最，而行赏罚&。[74]唐代，也是每年考绩，分九等（上上、上中……下下），但除考在&私罪&下中、下下，&公罪&（因公事失误违法）下下，当年即解除官职外，[75]一般都要将考绩积至三年（或四年、五年），方行赏罚、黜陟。[76]明代延长考绩时间，三年进行一次，并需六年再考，九年通考后，分三等（称职、平常、不称职），方行黜陟。[77]清代也是三年考绩一次，但同时即进行黜陟，没有六年再考、九年通考之制。[78]
　　其所以逐渐延长考绩、赏罚、黜陟时间，当因时间短了，无法检验出有关官员的真正能力，率尔黜陟，对统治不利。早在东汉，朱浮已说，地方长官&视事日浅，未足昭见其职&；左雄明确表示，反对&责成于期月（章怀注：谓一岁）&。[[79]]曹魏时，刘M&以为长吏皆宜使小久，足使自展。岁课之能，三年总计，乃加黜陟&，[80]均其证。
　　历代考绩的标准，原则上是德、才。这从唐代制度看得最清楚。唐规定德的标准有四，曰&四善&（如德义有闻等）；才的标准有二十七，曰&二十七最（如&决断不滞，予夺合理为判事之最&等）&。二者相互配合，加上&善、最不闻&等等，构成前述上上、上中至下下九等。[81]明清两代没有这么复杂。《明会典》规定考绩一般但称&察其行、能，验其勤惰&。[82]清代具体化为&四格&：守、才、政（指勤惰）、年。[83]其中守即操守，指居官清廉的程度，乃属德的范畴。和唐代比，德的标准已严格限制在居官的操守（以及政事勤惰）上，紧紧围绕着统治质量和效率，而不泛指官员品行好坏，如是否'德义有闻'等，从体现激励机制，促进统治机器的有效运行来说，这是一个进步。另外，清代对不称职官员用&六法&来衡量。[84]如&不谨&（指操守不谨，但未到贪污程度）、&罢软无为&（指惩办不力）等，同样体现上述精神。至于官员有&贪&、&酷&之目，则将予以&特参&，&不入于六法&，因可能判刑，是犯罪问题，[85]故与一般考绩区别。这也是统治经验积累的结果。
　　激励机制，主要体现在根据考绩所进行的黜陟制度上。以清代为例，凡考绩&入于六法&者，有降级、革职等处分。考绩合格，分三等：称职、勤职、供职。根据等第高下实行记录、加级等赏功之法（具体又分十二等）。如能觐见皇帝，得旨&即升&，便归入&即升班&，指日可以迁官。这一考绩，其主要精神就是激励。主要通过对考绩优异者的提升，激励全体官员，调动他们的积极性，以推动统治机器的有效运行。同时对不称职官员处分，目的也在通过处分，激励其他官员勤于职守和改正错误。所以同时又规定&开复（恢复原职、原级）之法&，相当宽大：&降级留任者，三年无过则开复；革职留任者，四年无过则开复&。[86]清人曾说，严格黜陟，方能使&人才竞奋&，否则，&激劝无凭，治效曷睹&，[87]这和犯贪、酷罪，一般要交刑部判刑，其性质是不同的。
　　在晋升制度上，在汉代，由于社会经济、文化的限制，统治人才比较少，考绩高第，晋升得实职的比例大。《汉书》卷八三《朱博传》载：&故事，选郡国守相高第，为中二千石（九卿等）；选中二千石为御史大夫，任职者为丞相&，[88]是其一证。而至后代，社会经济、文化不断发展，统治人才增多，而实职官位有限，于是便不得不创立或大量推行其他制度，如唐代的爵（王、国公等）、勋（上柱国、柱国等）、散官（开府仪同三司、特进等）。[89]它们与实职相互搭配、调剂，以达到体现激励机制，推动统治机器有效运行之目的。
　　当然，激励机制虽大量体现于官员考绩、黜陟上，但也不仅如此，还体现于其他临时重大奖惩上，特别对经常接近君主的大臣、近臣来说，尤为明显。
　　除了官员，对吏胥的激励主要表现在出职制度上。如明清吏胥，作为平民服职役期满后，经过一定手续（清代一律需考试合格），便可&注册入于铨选&，成为下级官员（明代上限从七品，清代上限从九品）。[90]
　　封建统治机器为了维持自己能长期、不断地运行，涵蕴着一定的更新机制，这主要体现在察举、科举制度上，即选拔现职官员的接班人上。其特点之一，就是选拔标准十分注重政治、文化素质。
　　如唐代高宗以后进士科共考三场。一场为贴经，即将体现古代统治经验和道德规范的儒家经书，掩上某页前后，中间露出一行，再裁纸帖（贴）去几个字，令考生补出贴去之字，对此，考生只有平时熟读这一经书，达到滚瓜烂熟程度，方能办到。另一场为试杂文（后只考诗赋），是对考生文化素养、文学水平的测试，诗赋&虽曰雕虫小技，而非通知古今之人不能作&。[91]第三场是对时务策，要求就古今一些重大政治、经济问题，提出自己的见解。[92]此外，吏部还要对科举及第者进行&身、言、书、判&的考察和考试。&……四者之中，则判为尤切。盖临政治民，此为第一义。必通晓事情，谙练法律，明辨是非，发摘隐伏，皆可以此觇之&。[93]一般必须四者全合格，方可铨选入仕。
　　很明显，如严格按照上述标准要求，及第的接班人必定具有一定的政治、文化素质和处理具体政务的能力，入仕后再经过实际的历练，一般说，应该能对封建统治机器的运行，起积极、推动作用。
　　再如清代科举也考三场。乾隆以后第一场考四书文及试贴诗，第二场考五经文，第三场是策问五道，内容涉及经史、时务、政治。[94]其中最为关键的一场是考四书文。[95]所谓四书文，内容有三：第一，就四书，即《论语》、《孟子》、《大学》、《中庸》出题。这四书，是宋代以来从大量烦琐的诸儒家经典中精选出来的，简明扼要，比较通俗，而又集中体现儒家君臣、父子之纲，修身、齐家、治国、平天下之道，十分适合培养封建官员接班人的需要。正如朱熹所说：&若理会得此四书，何书不可读，何理不可究，何事不可处（理）！&&果然下工夫，句句字字，涵泳切己，看得透彻，一生受用不尽。&[96]用它们来取士，就可鼓励、促使天下士人精心钻研，注意道德修养，学习统治经验，同时通过考试，将其中优秀者录取，作为封建官员接班人，很显然，这对封建统治十分有利。第二，考四书文（五经文同）要求&代圣贤立言&，意即根据题目涉及的古人（如孔子、孟子等），揣摩其心意，代替他发言。由于不许联系该古人以后（包括清代）的事情，不许发表自己的见解（否则就不成其为&代圣贤立言&），所以这种办法常被今人批评为脱离实际、禁锢思想。可是就制定它的意图看，却是为了以此督促天下士人认真阅读四书五经，钻研朱熹等人注释，努力体会原著精神，防止束书不读，拿到题目后望文生义、信口开河、胡乱联系现实的弊病；并且在一定时期，或一定程度上也起到了这个作用。[97]对于封建官员接班人的培养、选拔来说，这还是颇为重要的。第三，考四书五经文，还需要在文句上按段落进行对仗。一般需要四组文句，每组两个段落，相互对仗。因共有八个段落，故称八股文。由于是整段整段对仗，难度较大，常被今人批评为限制士人自由表达思想。可是在当时考生众多、录取名额有限条件下，八股对仗是否工稳，这一标准很具体，容易掌握，因而有利于考官对答题内容大致达到要求的考卷决定录取与否，以及区别等第高下。可以说，这是一种没有办法的办法。正因如此，一俟登第入仕，就可将八股对仗弃之如敝屣，封建王朝不再过问，官府上下也不行用这一文体，道理便在这里。
　　总之，就清代科举说，应该全面分析八股取士的指导思想，对八股取士体现更新机制，旨在选拔合格的官员接班人的积极作用，不能一概抹杀。当然，和任何制度一样，行之既久、弊病自生，而且很严重，但这无妨于对它的肯定。二者可以并存。否则便无法解释为何八股取士早在明代已迭遭反对，到清代批评者也从未中断，可它前后仍然行用四五百年的原因所在。[98]
　　更新机制还体现在其他制度上，如致仕制度等等。
　　决策、执行、监察与谏诤以及吏胥行文书的过程，体现着封建统治机器的种种机制，从而使以君主为首的统治集团意志，得以以下达诏书、官文书的形式，支配、推动着整个庞大机器的循环往复，有效运行。而人事方面所体现的机制，则从另一角度，即官吏配备的角度，保证着这一机器运行和长期运行。
　　必须指出的是，由于封建统治机器毕竟不是真的物质机器，而是由人，即君主、各级官吏构成的一种特殊社会群体，因而它所涵蕴的机制之体现，便受着人的种种因素的影响与支配，具有极大的不确定性。例如在决策上，君主、宰相、秘书咨询官员本应相互制衡，以保证决策的质量，可也不少见君主独断专行、肆意妄为，根本不听宰相、秘书咨询官员建议，或宰相与秘书咨询官员相互争宠、攻讦、掣肘的情形。
　　在执行上，中央和地方官员本应严格、迅速、准确地执行决策，及时、如实反映执行中发生的情况与问题，可也不少见执行中的&稽、失&、效率极低，或相互&踢皮球&推卸责任，特别是上下包庇、隐瞒实情等种种现象。
　　在监察、谏诤上，有关官员本应铁面无私，按封建原则大胆弹劾、谏诤，可也不少见弹劾一味迎合君主、权臣意愿，或按党派、门户利益，无中生有、排斥异己，或遇谏诤则畏葸不前的。
　　在吏胥行文书上，吏胥本应辅助、配合官员处理政事，可也大量见他们上下其手、营私舞弊、贪污纳贿，起着拆台作用。
　　在人事上，体现激励机制的考绩制度之执行，本应严格按照德、才标准衡量功过，可也不少见只重年劳、有奖无罚、有升无降，或者相反借此歪曲真相、假公济私，以打击政敌。而体现更新机制的察举、科举制度，如八股取士，在许多情况下，由于营私舞弊，不但不能选拔人才，反而&败坏人才&。[99]
　　总之，由于人的种种不同因素的影响与支配，封建统治机器运行机制的外在体现，有时是比较准确的，有时则大打折扣，有时甚至基本没有体现，从而从一个重要角度反映了封建王朝的盛衰兴亡。这种不确定性，是封建统治机器运行机制的特质。也就是说，上面的全部内容，只是泛论，只是勾勒一个大致轮廓，如要进一步深入探讨各类具体机制，必须把握这一特质，充分研究在不同历史背景下人的种种不同因素及其影响、作用，然后方能通过机制，找到各个时期封建统治机器的运行规律所在。〔见： 《中西封建社会比较研究》学林出版社，1997年出版，作者：祝总斌〕
（三）《中国封建君主专制权力发展的总趋势》
　　两千多年来，我国封建君主专制权力，从总体上看，究竟是不断加强，还是不断削弱？
　　按照一般看法，这一权力是不断加强的，至明清而尤甚。可是如果仔细探究一下，便会感到历史事实未必如此。
　　为了论述这个问题，首先得分清两种不同的情况：
　　一种是君主按照通行的具体政治制度行使权力，这种政治制度，是在长期统治中经过无数政治家、思想家反覆总结经验教训，逐步固定下来的。
　　另一种情况是君主享有至高无上的权力，在实际行使中，他不但可以超越任何前代君主、大臣留下来的政治制度，而且也可以随时扬弃他自己和大臣制定的任何政治制度。换言之，他的权力不受任何制度、法律的约束。他可以&任心而行&[1]。
　　如果就后一种情况言，可以说，从封建君主专制制度建立起，两千多年全都一样，并无变化。试看：
　　秦始皇统治之时已是：&天下之事无小大皆决于上&，&丞相诸大臣皆受成事，倚办于上&（《史记》卷六《秦始皇本纪》）。这话虽有夸张，天下小大之事极多，秦始皇一个人精力不管怎样充沛，也是处理不过来的，可是它却说明，皇帝拥有这种权力。至于他平时行不行使，以及行使到什么程度，那是另一回事。也就是说，只要他想行使，他就可以撇开周围的&丞相、诸大臣&，为所欲为。早在战国之时，申不害、韩非等已强调，君主决不能将手中权力分给臣下，必须最大限度行使，实行&独断&，宣扬&能独断者，故可以为天下主&[2]。在秦始皇之后，李斯又总结说：君主必须&独制于天下而无所制也&；&明君独断，故权不在臣也。然后能……荦然独行恣睢之心而莫之敢逆&[3]。这些表明，秦始皇&独断&所反映出来的制度，并非偶然出现，是有思想基础、理论根据的。
　　如果认为秦代统治时间短，我们再来看汉代的君权：
　　《汉书》卷六十《杜周传》：汉武帝时为廷尉，&善候司。上所欲挤者，因而陷之；上所欲释，久系待问，而微见其冤状&。有人责怪他&不循三尺法，专以人主意指为狱&。周曰：&三尺安出哉！前主所是，著为律；后主所是，疏为令。当时为是，何古之法乎&。这条材料充分反映了一个根本事实：&人主意指&是凌驾一切的，君主爱怎么办就得怎么办，过去一切制度、律令，都必须依据在位君主承认与否，而决定是否继续生效。《汉书》卷六六《刘屈哟罚汉何涞凼蔽┫唷ｌ逄悠鸨崖遥桨埽&会夜司直田仁部闭城门，坐令太子得出。丞相欲斩仁，御史大夫暴胜之谓丞相曰：'司直，吏二千石，当先请，奈何擅斩之？'丞相释仁。上闻而大怒，下吏责问御史大夫曰：'司直纵反者，丞相斩之，法也，大夫何以擅止之？'胜之皇恐，自杀&。其实，自汉高祖以来便存在着官吏有罪先请制度[4]。当时，戾太子已败，大局已定，暴胜之以为不当擅斩田仁，是对的。可是汉武帝因为是儿子造自己的反，愤怒已极，哪里管过去有什么制度，他认定这时丞相斩司直就合&法&，于是暴胜之便只得自杀了。这是杜周&当时为是，何古之法乎&这话的一个例证。试看汉武帝一生，除年青时受到太皇太后、皇太后一点约束外，完全是独断专行，为所欲为，宰相无不唯命是从。这不就是秦代&独制于天下而无所制也&制度的继续吗！
　　东汉也是一样。史载汉光武&总揽权纲&，&政不任下&；明帝&总揽威柄，权不借下&[5]。以至有人说宰相（三公）变成&备员而已&[6]。这和李斯所说&明君独断，故不在臣也&，也没有多少区别。
　　试问：秦汉两代皇帝这种独断专行之权，后代君主和制度加强了些什么呢？
　　当然，由于社会进步，经济发展，全国各地交通联系越来越密切，后代一些爱揽权的皇帝，手伸得很长，所处理的统治事务，数量增多，范围扩大[7]，为保证&独断&，控制臣属的手段也进一步严密和多样化（如明帝对臣下行廷杖等），表面看来，似乎权力加强了。其实，这只是这一封建君主专制权力在不同历史条件下，在具体行使中，多行使一些，还是少行使一些，方法高明一些，还是粗疏一些的发展变化，至于这一权力本身，自封建君主专制制度形成以来所具有的至高无上、不受任何制度、法律约束的特点，并没有什么变化。就是说，权力没有任何加强，也不可能再加强。
　　后一种情况既然如此，要讨论封建君权不断加强与否的问题，便只能根据前一种情况来考虑。
　　如所周知，为了保证封建君主专制权力的有效行使，更好地保护整个地主阶级利益，两千多年的具体政治制度是不断发展变化的。对于这些制度主要是宰相制度，有的皇帝遵守，有的皇帝摆脱，摆脱时便表现为&任心而行&，大权独揽，出现上面我所提到的情况。可是就历代王朝绝大多数一般君主言，还是遵守远多于摆脱。如果考虑到这个基本事实，则应当承认：两千多年的封建君主专制权力，其发展总趋势，不是加强了，而是削弱了。
　　提出上述看法首先一个根据便是：随着社会的进步，文明程度的提高，以及历史上各王朝兴亡之经验教训的反覆提供，地主阶级政治家、思想家在总体上不得不拥护君主专制制度的前提下（因为没有新的生产关系和阶级力量出现，只有这一制度能统一各地主阶级统治集团的意志与行动），对它与皇位世袭制度结合所产生的弊病与危害[8]，也看得日益清楚。因而他们在原则上几乎全都要求君主信用宰相与大臣，虚心纳谏，克制&私&心，遵守各种由长期统治经验凝固而成的具体政治制度特别宰相制度，实际上就是想限制（实即削弱）皇帝独断专行的权力，尽可能防止它的弊病、危害。
　　我们知道，皇帝并非自封，要靠地主阶级通过官吏拥立[9]；政治制度也不是个人意志所能决定，归根结底得看能否适应整个地主阶级利益之需要，而决定是昙花一现，还是较长期行用。现在既然反映整个地主阶级利益的政治思想、舆论，越来越强烈地要求通过具体政治制度限制君主专制权力，则纵然少数英主、暴主例外，绝大多数君主就不可能不受这种思想、舆论的影响而遵守具体政治制度；而这些制度的发展变化，从总趋势看，也就不可能不是限制和削弱君权的。
　　下面我们来看历代有关这一问题的政治思想。
　　早在春秋末年孔子已提出一个思想：&巍巍乎，舜、禹之有天下也，而不与焉&（《论语?泰伯》）。战国时孟子也引用了这话，并作了发挥（《滕文公上》）。后代儒家多理解为这是指君主之任务在于任贤使能，放手让大臣去干，而不必亲自参与具体政事之处理。将&而不与焉&之&与&，释为参与[10]。这种理解大概是对的。因为荀子也宣扬同样的思想。他说：&彼持国者，……强固荣辱在于取相矣&。如得到贤相，由他&要百事之听&，自己便清闲了。这就叫&劳于索之（指贤相），而休于使之&，&垂衣裳而天下定&。例如&汤用伊尹，文王用吕尚，武王用召公，成王用周公旦&，齐桓公用管仲便是[11]。　　儒家的这一政治思想是鉴于战国时期各国变法以后，君位世袭虽无法选择，然相位不世袭（变法废弃了世卿世禄制），尚贤使能，可以选择，这一基本情况提出的[12]。随着汉代以后儒家学说逐渐在思想领域占据统治地位[13]，随着秦汉以后不少世袭皇帝独断专行，胡作非为，带给整个地主阶级统治的严重危害日益明显，上述政治思想便成为后代限制君权的一个主要思想武器，反映了越来越多的政治家、思想家的意志和愿望。
　　需要指出的是，在汉代曾经流行天人感应说，宣扬&以人随君，以君随天&（《春秋繁露?玉杯》），它的企图之一便是用&天&，用&灾异&来限制君主滥用权力[14]。这也是一个重要思想武器，而且反映了封建政治家、思想家为了限制君权，绞尽了脑汁。不过随着社会生产发展，天文学进步，这种思想武器日益退居次要地位[15]。魏晋以后，在不同的情况下，不断被用来宣扬限制君权的，主要仍是上述儒家政治思想，以及历史上的政治得失，经验教训。
　　《三国志》卷二四《高柔传》：魏文帝即位，大权独揽，三公（宰相）&希与朝政&。高柔上疏曰：&天地以四时成功，元首以辅弼兴治。成汤仗阿衡（伊尹）之佐，文、武凭旦、望之力。逮至汉初，肖、曹之俦并以元勋代作心膂。此皆明王圣主任臣于上，贤相良辅股肱于下也。今公辅之臣，皆国之栋梁，民所具瞻，而置之三事，不使知政，遂各偃息养高，鲜有进纳，诚非朝廷崇用大臣之义，大臣献可替否之谓也。……自今之后，朝有疑议及刑狱大事，宜数以咨访三公。……庶有裨起天听，弘益大化&。这就是要宰相在重大政事上出谋划策、把关，防止文帝专断可能发生的弊病、危害，以&弘益大化&。这话文帝无可反驳，只得&嘉纳焉&。晋代儒学地位进一步尊崇，这种主张更加流行。《群书治要》卷二九引臧荣绪《晋书?百官志》称：西晋裴Q&以万机庶政，宜委宰辅，诏命不应数改&，上疏歌颂&尧舜劳于求贤，逸于使能，……无为而治……&，反对皇帝&亲细事，躬自听断&，建议&尊崇宰辅，动静咨度，保任其负&。裴顾上疏时间已不可考，但要求用宰相限制君权的意图十分清楚。
　　值得注意的是，甚至有的英主也看到皇帝独断专行的危害。范祖禹《唐鉴》卷三记载：唐太宗便批评隋文帝&事皆自决，不任群臣。天下至广，一日万机，虽复劳神苦形，岂能一一中理。群臣既知主意，惟取决受成（即听任他独断专行），虽有愆违，莫敢谏争，此所以二世而亡也&。《贞观政要》卷一又记他接着说：&朕意则不然。以天下之广，四海之众，千端万绪，须合变通，皆委百司商量，宰相筹画，于事稳便，方可奏行，岂得以一日万机，独断一人之虑也&。同上卷二又记唐太宗对宰相房玄龄等说：&自古帝王多任情喜怒，喜则滥赏无功，怒则滥杀无罪，是以天下丧乱，莫不由此。朕今夙夜未尝不以此为心，恒欲公等尽情极谏……&。这些话表明唐太宗之所以欢迎&极谏&，不敢&独断&，并非着眼于人民疾苦，而是总结历史教训，为了避免自己的统治垮台，是从整个地主阶级利益出发的，但他毕竟看到了这个问题，而且成了一个实行前述懦家政治思想的楷模。他的言行对后代君主起着不小影响，同样推动着限制君权的活动。
　　人们都说，随着封建经济的发展、繁荣，和全国交通联系的进一步加强，从北宋起，中央控制地方日益严密，而且为改变五代王朝频繁更迭之局面，宋太祖&杯酒释兵权&，采取许多措施，防微杜渐，总揽权柄，以致一般认为，从此中国古代君主专制制度得到进一步突出发展[16]。可是两宋的儒家政治思想是否也随之变化了呢？没有。它们依然反对皇帝&独断&，主张信用宰相与大臣。如前引《唐鉴》唐太宗批评隋文帝揽权的话下，范祖禹评论说：&不明之君，不能知人，故务察而多疑，欲以一人之身，代百官之所为，则虽圣智，亦日力不足矣。故其臣下，事无大小，皆归之君，政有得失，不任其患，贤者不能行其志，而持禄之士，得以保其位，此天下所以不治也&。他还举&圣君&舜为例说：&当舜之时，禹平水土，稷播百谷，土、谷之事，舜不亲也。契敷五教，皋陶明五刑，教、刑之事，舜不治也。……礼、乐之事，舜不与也。……虞（山泽）、工之事，舜不知也。禹为一相，总百官，自稷以下分职以听焉&。&君不可以不逸也，……臣不可以不劳也，……。&需要指出的是，这部《唐鉴》还是进奏宋哲宗阅读，供他吸取历史经验教训，并为&当世所重&的一部著作[17]。这些说明什么呢？它说明虽然北宋初年由于统治尚未稳定，一度能干的宋太祖独断专行，并且起了很大作用，可是等到统治稳定，继位君主并非个个有这种才干之时，当时的思想、舆论界，仍然推崇君逸臣劳的政治模式，因为这种模式最适合一般的、绝大多数中主的情况，何况从唐太宗的言行看，即使英主，独断专行也不是都能给封建统治带来好处的。
　　不仅北宋范祖禹，以大造&尊君&之舆论著称的南宋大儒朱熹，也反对皇帝&独断&。他在&经筵留身面陈四事子&（《朱文公文集》卷十四）中说：&上自人主，以下至于百执事，各有职业，不可相侵。盖君虽以制命为职，然必谋之大臣（宰相），参之给（给事中）、舍（中书舍人），使之熟议，以求公议之所在，然后扬于王庭，明出命令，而公行之。是以朝廷尊严，命令详审，……此古今之常理，亦祖宗之家法也。今者陛下（宋宁宗）即位未能旬月，而进退宰执，移易台谏，……而大臣不与谋，给、舍不及议。正使实出于陛下之独断，而其事悉当于理，亦非为治之体，以启将来之弊，况中外传闻，无不疑惑，皆谓左右或窃其柄，而其所行，又未能尽允于公议乎&。为什么要斩钉截铁地说即使&独断……悉当于理，亦非为治之体&呢？就因为君主一个人才干毕竟有限，如做出一个决定不与大臣、宰相商议，不经过给、舍审核、草拟便下达，&悉当于理&只能是一次、两次，如形成定制，长期沿用下去，迟早将会出乱子而危害整个统治。所谓&以启将来之弊&，含意即在于此。而前引唐太宗声称不愿&独断&，其理由实际上也在于此。朱熹如不是根据儒家政治思想，总结无数历史教训，并且为了整个统治利益，具有