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政策奖励耕地占补平衡
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（原标题：政策奖励耕地占补平衡）
省国土资源厅日前下发 《关于落实重点建设项目耕地占补平衡有关事项的通知》，以贯彻落实省委省政府关于“调转促”的战略部署，加快推进各类重点项目建设。
《通知》明确指出，自2016年起，凡为省级以上交通、水利、能源等重点建设项目提供补充耕地指标的地方，不论是通过省级平台交易，还是项目单位与愿意提供补充耕地指标的县级人民政府自主协商购买，或是项目所在地直接提供补充耕地指标的，一律按照所提供补充耕地指标数的10%奖励农转用指标。
自2016年起，各地上报验收确认或备案的补充耕地项目，一律按项目新增耕地总数的10%进行省级提留，划入省级补充耕地指标库,专门用于省级以上重点建设项目耕地占补平衡。省级提留指标的所有权不变，并与指标调剂享受同等的奖励政策。 （安政）
作者：安政
本文来源：中安在线-江淮时报
责任编辑：王晓易_NE0011
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国土资源报数字报:耕地占补平衡现状及发展趋势
耕地占补平衡现状及发展趋势
主讲人 国土资源部耕地保护司 孙鲁平
　　耕地占补平衡是严格耕地保护必须长期坚持的一项基本制度，&要求按照“占多少、补多少”的原则补充数量和质量相当的耕地，以确保耕地数量不减少、质量不降低。耕地占补平衡工作着眼于解决发展用地和耕地保护之间的矛盾，在“保发展、保红线”方面发挥着不可替代的作用。
　　年初国土资源部下发《关于切实加强耕地占补平衡监督管理的通知》，要求按照建设占用耕地“占一补一”和“先补后占”的要求，从补充耕地项目入手，在项目实施、备案、核实和补充耕地占补挂钩使用、占补考核等环节上强化监督管理，建立耕地占补平衡全面全程监管制度。
　　本期约请国土资源部耕地保护司农地管制处的孙鲁平，讲解耕地占补平衡的基本情况和相关知识，分析我国耕地占补平衡现状及其发展趋势。
　　问：什么是耕地占补平衡？
　　答：耕地占补平衡实际是指《土地管理法》确立的占用耕地补偿制度，非农业建设经批准占用耕地，要按照“占多少，补多少”的原则，补充数量和质量相当的耕地，做到“占一补一”。这一制度的建立，标志着耕地占补平衡工作的起步。经过历年来对有关制度的完善，我国已经初步建立起一套较为完整的非农业建设占用、补充耕地的制度体系，不但筹集了大量补充耕地的资金，促进了土地整理复垦开发事业稳步发展，同时也为确保土地利用总体规划确定的耕地保有量，保障粮食安全和社会经济持续稳定发展奠定了坚实的基础。
　　问：补充耕地的数量由哪些因素决定？
　　答：补充耕地是一种经济行为，补充耕地的数量首先从根本上取决于补充耕地的资金，其次取决于有关管理政策。从资金上分析，用于补充耕地的资金主要是耕地开垦费、新增建设用地土地有偿使用费、土地复垦费和用于农业的土地收益等。从政策角度分析，宏观上主要是由耕地开垦费补充的耕地才能用于耕地占补平衡，但实际上其他费用也有少量用于占补平衡。目前主要是资金混合使用，也存在有些地方没有按资金比例剔除其他资金对应的补充耕地面积。
　　问：补充耕地需要的新增耕地面积有多少、来源于哪里？
　　答：准确回答这个问题需要对后备资源进行大量调查和评估工作，在第二次全国土地调查数据出来之前，不可能有较为实际的准确数字。补充耕地需要的新增耕地面积，主要来源于三种渠道：一种是开发后备耕地资源，包括农民自行开发；另一种是复垦被破坏的土地；还有一种是土地整理。补充耕地工作也可以按照用途划分为两类：一类用于耕地占补平衡，另一类用于耕地总量平衡。前者是法律规定的用地者必须承担的法律义务，后者是法律规定的地方政府的耕地保护责任。对于耕地占补平衡来说，新增耕地面积主要来源于后备耕地资源开发。
　　问：全国有多少后备耕地资源？
　　答：现有最为准确的数据来源于2000年国土资源大调查土地资源监测调查工程中的耕地后备资源评价项目。以2002年土地变更调查数据为底数，全国后备土地资源8874万公顷（133亿亩），受自然经济条件特别是水资源条件制约，能够开发成为耕地的比例并不高。通过耕地后备资源调查评价，集中连片的耕地后备资源合计约734.39万公顷（1.1亿亩）。但这些资源主要分布在新疆、甘肃、山东、江西、黑龙江、内蒙古、宁夏、青海、江苏、吉林等10个省（区），约占全国的83.55%，其余21个省（区、市）占16.45%，而后备耕地资源少于全国1%的14个省（区、市），共占6.55%。可以看出，可供开发的后备耕地资源分布极为不平衡。这些后备耕地资源现在肯定没有那么多了，毕竟2002年以来开发了相当数量的耕地。
耕地占补平衡发展方向
　　我国耕地占补平衡制度对耕地保护工作的重要性决定了这项制度和工作必须长期坚持下去，耕地占补平衡未来一段时间将向四个方向发展。
　　首先，补充耕地逐步异地化。由于补充耕地不可能在原来被占用的位置产生，只能是更换位置，即异地补充耕地。按照行政区域划分，可以划分为跨县异地占补、跨市异地占补和跨省异地占补三个层次。除跨省异地占补平衡尚未开展外，跨县域和市域的异地占补平衡比较常见，特别是跨县域的占补平衡，根据区域的自然资源状况和经济发展状况，各地的做法各不相同。
　　异地占补平衡实质上体现了经济发展在空间布局上的道路之争：经济均衡发展与经济自然集聚，经济发展水平不同，对发展道路的选择倾向不同。当前，经济发达地区，主张经济空间分布要符合经济规律，建设项目自然聚集，耕地保护应由其他地区承担；经济欠发达地区，认为国家要富强，经济必须均衡发展，发达地区已经够发达了，建设项目要向西部转移。所以，经济发达的省份，特别是辖区较小的几个省、市，要求放开跨省占补的呼声很高，而省会城市及较大的城市则普遍执行跨市异地占补。与此同时，曾积极主张接受异地占补的地区，则出现了观点的分化，部分资源虽然较为宽裕、但经济提升较快的地区则从以前赞同异地占补逐步转向不情愿买卖补充耕地指标，希望为自己保留部分后备资源。
　　因此，异地占补将会出现几个特点：国家部分重大建设项目可能以国家统筹的方式实现跨省的异地占补；大部分省份普遍执行跨市异地占补平衡；少数几个省份以市为单位自求平衡，市域内普遍实行跨县平衡，但随着省直管县范围逐步扩大，跨县平衡的比例也将逐渐减少。
　　其次，补充耕地范围逐步扩大。补充耕地范围扩大化有两层含义：一是补充耕地的来源扩大，即后备耕地资源多样化。从未利用地开发逐步扩大到废弃地复垦、现状耕地整理以及园地开发，现有耕地也可以用于占补平衡（专指第二次全国土地调查中确定的部分耕地）。二是需要补充耕地的范围扩大。按照当前的有关政策规定，占补平衡是在建设用地审查报批环节把关的，违法用地由于尚未纳入报批环节，其补充耕地难以落实。随着占补平衡管理的逐步完善，各地区违法建设占用耕地将逐步纳入管理范围，同时，除了建设占用耕地之外的其他地类，如可调整地类，也要实行占补平衡。只有这样才能真正做到“占一补一”，确保补充耕地数量满足建设需要。
　　再其次，补充耕地指标化。随着“先补后占”的范围逐步扩大，土地整理复垦开发项目持续实施与验收，补充耕地将在建设项目用地之前完成，同时第二次全国土地调查中增加的新增耕地部分允许用于占补平衡，各地耕地储备库将储备一定数量的补充耕地，不但能够满足几年的使用，还能形成一边是土地整理复垦开发项目验收补充耕地，一边是建设用地项目报批挂钩使用的局面。因此，从补充耕地的储备库中划转指标将成为一种普遍的做法。实现耕地全面“先补后占”已经具备条件。
　　最后，补充耕地监管实时化。为确保补充耕地的真实性，国土资源部建立了土地整理复垦开发项目备案系统，要求所有的项目必须备案入库，配号之后方可用于占补平衡。同时，在现有建设用地审批管理系统与省级审批建设用地备案系统中增加占补平衡审查的内容，实行配号审查。下一步，通过“配号”这个纽带，将土地整理复垦开发项目备案系统、建设用地审批管理系统和省级审批建设用地备案系统有机联系起来，构成一个以补充耕地指标产生、使用、划转、核销为核心流程的占补平衡实时监管系统，不仅能够监管建设用地项目补充耕地的具体位置，还能追踪补充耕地指标的使用和流转，同时也能够实施掌握全国占补平衡台账，形成国家、省、市、县统一台账管理，也便于各级国土资源部门随时掌握本地区补充耕地的储备情况。
　　当然，基本前提有两个：一个是在建设用地审批环节，对配号审查必须落实把关，其中主要问题是省级审批建设用地把关情况难以掌握。另一个是土地整理复垦开发项目及时备案，并保证补充耕地的真实性，其中主要问题是补充耕地备案核实情况，特别是对已有储备耕地的核实情况难以掌握。
补充耕地来源于哪里
　　我国实施耕地占补平衡制度以来，补充耕地面积主要来源于土地开发。
　　用于占补平衡的新增耕地主要通过土地开发而不是土地整理方式获得
　　根据国土资源部年土地变更调查报告数据分析，全国耕地增加值（实际包括用于耕地占补平衡和总量平衡两类）中，通过土地开发方式增加耕地的比例，基本稳定在63.6%左右，最高为1997年的71.76%，最低为2005年的53.70%。自2000年起，历年通过土地复垦方式增加耕地的比例基本稳定在15.8%左右，而通过土地整理方式增加耕地的比例仅为20.9%。
　　补充耕地（含用于占补平衡和总量平衡两个目的）的方式中土地开发占据主要地位，这种状况在一定时期内还无法改变。土地整理复垦开发工作，特别是耕地占补平衡工作，主要目标或者说核心任务是增加耕地面积。而就增加单位面积耕地的成本来说，土地开发方式最低，需要的投入最少，存在经济上的成本（补充耕地资金投入）与收益（新增耕地面积）的驱动力。
　　由于缺乏准确的经济学分析，这里以国家投资土地整理项目的预算标准取代补充耕地的成本。以东南沿海地区为例（平原地貌类型），国家土地整理复垦开发项目中，土地整理方式的预算标准为1010元/亩，土地复垦方式的预算标准为4400元/亩，土地开发方式的预算标准为2070元/亩。三种方式出地率差距极大，土地整理方式出地率为5%～10%，按7.5%计算；土地复垦出地率比较复杂，一般是宜耕则耕，宜农则农，宜建则建，一般为0%～60%，按60%计算；土地开发方式出地率一般认为至少在60%以上。折算下来，通过土地整理、复垦和开发三种方式新增耕地的成本分别为：1.88万元/亩、7333元/亩和3450元/亩。其他地区或其他地貌类型的成本或预算标准有较大的差异，但土地整理、复垦和开发三种类型之间的规律基本一致。
　　由此可以看出，耕地占补平衡工作中，补充耕地方式应当以土地开发为主，土地复垦多少有一些，土地整理则很少；耕地总量平衡中，剔除占补平衡实现的部分之外，主要是新增建设用地土地有偿使用费投资土地整理增加耕地。
　　根据官方的年度土地变更数据，所有补充耕地面积中，通过土地整理方式补充的仅占20%，可以推断主要是国家投资的整理项目，只有新增建设用地土地有偿使用费投资的项目（即用于总量的项目），才可以不考虑“成本与产出关系”问题（即新增耕地面积）；占补平衡的项目，则充分考虑“成本与产出”，侧重于新增耕地面积。
　　占补平衡需要大量后备耕地资源
　　耕地占补平衡工作转向以土地整理和复垦为主行不行呢？我认为，在不改变以新增耕地面积为导向、大规模提高投入或耕地开垦费收缴标准之前，基本上不可能。
　　从上述简单的分析可以看出，耕地占补平衡需要大量后备耕地资源进行开发。作为一个有着悠久农业历史和众多勤劳农民的国家，在中原地带、东南沿海地区、大城市郊区、平原、河谷以及交通便利的地区，可以开垦的土地不会太多。但这些地区却是建设占用耕地最为集中的地区，耕地占补平衡的压力肯定很大。
　　这个特点，说明补充耕地不可能在原区位产生，这直接导致两个现实问题：一个问题是，补充耕地区域越小越难实现占补平衡。如果以县为单位，可能平原地带、城市郊区的县，基本实现不了占补平衡；如果以省为单位，短期内大部分省份问题不大，从长远来看，后备资源少的贵州、西藏、天津、上海等难以实现占补平衡。另一个问题是，大部分情况下，补充耕地的质量即使经过多年熟化过程，也难以和被占用耕地的质量相比；但达到补充耕地周边的优质耕地质量水平，经过长期耕作熟化，是可以做到的。
我国每年能够补充多少耕地
　　国土资源部门能够提供的补充耕地相关数字主要有三类：一类是年度土地变更数字，另一类是补充计划实施数字，还有一类是土地整理复垦开发项目补充耕地的数字。
　　对于补充耕地的数量，最具权威性的是地籍部门提供的年度变更数据，这是一定行政区域年度内所有增加耕地的数量。其优点是较为准确，缺点是没有将用于占补平衡和用于总量平衡的补充耕地进行分别统计。对于上述关于补充耕地的数字，因为不包含农民自行开发、零星补充等各种原因增加的耕地，与变更数据相比，不具有权威性。
　　以国土资源部的年度土地变更数据为准，年补充耕地数量总体上呈现下降的趋势。
　　当前官方的年度土地变更数字是否准确
　　之所以会出现这样的疑问，主要原因如下：
　　首先，近期补充耕地的数量锐减，如2007年仅294万亩，万亩（由于变更时点改变，实际为14个月），与2006年之前的每年近400万亩和2006年的550万亩相比，差距过大。
　　其次，在第二次全国土地调查中发现，很多地方有相当数量的耕地没有登记在册，土地利用现状图与实际用途不符。同时，初步结果显示部分省份耕地大量增加。
　　再其次，很多基层国土资源部门反映，用于耕地占补平衡的土地整理复垦开发项目在验收合格后，新增耕地面积没有马上进行地类变更，不体现在当年的变更统计中，而是伴随着补充耕地挂钩用于建设项目落实占补平衡的过程，陆续在未来的一定年限内变更，即所谓的“随用随变更”。因此，年度土地变更调查数据实际上并不准确。比如2008年批准的用地项目，使用已验收的土地整理复垦开发项目实现“先补后占”，这些补充耕地当然是在2008年之前验收的，但确实很可能是在报批用地的2008年才变更。这部分补充耕地有多少？好像很难得出结论。这样的话，这个数字多少有点误差。但从长远看，特别是在第二次全国土地调查基础上的变更数字应当是最准确的。
　　最后，变更调查口径与实际增加耕地口径不统一。这个问题非常复杂，属于统计基础问题。土地年度变更调查中将耕地增加划分为两类：农业生产结构调整增加与土地整理复垦开发增加。一般情况下将土地整理复垦开发增加的耕地面积作为补充耕地数量，但由于没有给出法定的概念，实际上有些地区将农业生产结构调整增加的耕地面积计入土地整理复垦开发增加的耕地面积。举个例子，比如广东、浙江和海南等地，通过实施土地整理复垦开发项目把低效园地、残次林地等变为耕地，并将其算作耕地增加。实质上，无论是国土资源局还是农民个人，将园地变为耕地，无论是否通过土地整理复垦开发项目，实质上都应算作农业生产结构调整增加耕地，特别是在推进市场化、允许个人投资土地整理的现在更应如此。这种做法就是将现状的园地、林地等农用地作为新增耕地的来源，与开发未利用地增加耕地的初衷不符。这个问题还直接与新增耕地中哪些可以用于占补平衡，哪些可以用于总量平衡，以及农业建设占用耕地是否计入耕地减少考核等重大问题有关。
　　补充耕地中用于占补平衡的数量有多少
　　上述年度土地变更、补充计划实施情况以及土地整理复垦开发项目补充耕地三个统计口径的补充耕地数量，都同时包含了用于总量平衡和占补平衡的面积，但都没有区分各类情况，无法直接得到用于占补平衡的补充耕地数量。
　　当然，按照建设项目进行的耕地占补平衡考核，可以提供用于占补平衡的补充耕地数量。从理论上讲，落实耕地占补平衡是依法批准建设用地的必备条件，按建设项目考核耕地占补平衡考核，可以确定补充耕地的数量。2006年度全国耕地占补平衡考核中，补充耕地224.853万亩（地方上报数）；2007年度省级耕地保护目标责任制检查中，全年度耕地占补平衡考核补充耕地232.44万亩（地方上报数）。这种方法存在的主要缺点是，虽然看似占补平衡，但补充耕地的数据难以直接使用，这些耕地不一定就是本年度内补充的。按照考核办法，应考核年度内依法批准的“先补后占”的建设项目，和在此之前批准的“边占边补”且应在此期间完成补充耕地任务的建设项目。因为有“先补后占”的要求，补充耕地的完成时间可能差距很远，有的补充耕地可能是一两年前验收的。当然，如果像年度土地变更那样，口径不变，持续进行，那上述两个数据就可以使用。如果再加上每年的储备耕地数量，就可得到用于占补平衡的补充耕地数量。
　　国土资源部2008年起建立土地整理复垦开发项目信息备案制度。在理想状态下，可以得到较为详细的分类数据。但仍不能保证将农民自行开垦、其他单位或有关部门组织的开发囊括进来；同时，不能保证这些新增耕地都按时变更地类，即无法直接与年度变更增加耕地面积进行对比。当然，如果第二次全国土地调查结束后，在年度土地变更调查登记工作中，将补充耕地按用于占补平衡和用于总量平衡两类分别统计是最佳的选择，可以得到最为准确的数字。
补充耕地的质量到底如何
　　无论是用于占补平衡，还是用于总量平衡的补充耕地，质量不高，尤其是用于占补平衡的补充耕地质量不高，一直是大家公认的看法。
　　补充耕地的质量不高是最为突出的问题
　　根据这几年对耕地占补平衡的检查和抽查经验，补充耕地的质量不高是占补平衡工作中最为突出的问题。主要体现在以下几点：
　　新开发出来的耕地的自然禀赋决定了其基本生产条件远不如现有优质耕地。后备资源地块位置偏远，水源不足，土层厚度薄，质地砂性，漏水漏肥，土壤有机质和矿质养分含量低，需要一定时间的持续耕作才能熟化。在这些地方，农业发达地区认为不是制约因素的劳动力、水资源、灌溉条件、农业机械等，直接制约着新增耕地的持续利用，造成“先天不足”、“后天失调”。现有的优质耕地尚有撂荒现象，更何况刚刚开垦出来、质量不高的新增耕地？其后期利用情况自然不好。当然，在现有耕地上搞中低产田改造（即土地整理），倒是可以提高质量，但关键是没有多少新增面积。
　　补充耕地面积的目的性，再加上现有土地整理复垦开发项目投入产出机制和管理制度，导致了实际工作中补充耕地“重面积、轻质量”。质量看不见、摸不着，既没有统一、合理的衡量标准，又超越部门职责，见效缓慢。新增费用投资的土地整理复垦开发项目规定了新增耕地率，耕地开垦费投资的项目干脆就是只计新增耕地面积，不顾其余。
　　各地都普遍存在收购农民自行开发耕地用于占补平衡的现象。这类补充耕地的问题更多，暂不谈没有履行土地整理复垦开发项目的一般程序，关键是没有统一的规划设计，就个别地块、图斑谈补充耕地，没有统一的验收标准和补助标准，缺少配套的农田水利设施、农机道路等必要硬件，不但面积不准确，而且补充耕地的质量更没有办法保证。
　　“边占边补”的土地整理复垦开发项目质量问题较多。按照占补平衡管理制度规定，占用耕地的建设项目报批用地时，对应的补充耕地项目应当已经验收，即“先补后占”；个别情况下可以“边占边补”。和“先补后占”相比，“边占边补”耕地的项目管理要求和质量要求放在建设用地审批环节之后，缺少项目验收环节以及建设用地审批环节的双重把关，质量、面积等问题发生的比例自然相对高一些。
　　补充耕地质量标准以及提高质量的途径
　　从不同角度看，补充耕地质量的定义差别很大。从农业部门来说，耕地质量首先是从土壤性质说起，如耕作层厚度、有机质含量、土壤养分含量、土壤质地、含水量、pH值等，然后延伸到农田水利设施、灌溉保证率等，质量的因素很多；另外，还要考虑作物种类、种植制度、种植方式等因素影响，如同一块耕地对于小麦和水稻所表现出来的质量水平，差距就很大。但从国土资源部门来说，耕地质量首先表现出来的是土层厚度、平整程度、农田水利设施、农田道路和电力等，提供的是一种农业基础生产条件，侧重工程措施。
　　因此，作为主管耕地占补平衡的职能部门，补充耕地的质量标准，必须体现职能特征，体现我们所从事的土地整理复垦开发工作特点，体现出工程措施所能改变的质量因素，不能围绕那些因作物种类而异的土壤理化性质制定标准。在这方面，我们已经有了非常扎实的理论和实践基础，即农用地分等定级工作。农用地分等定级作为一种农用地质量评价方法，不但有科学的理论基础，还是新中国成立以来唯一在全国范围具备广泛推广和使用条件的方法，同时也正在与土地整理复垦开发工作充分结合。
　　补充耕地的质量能否进一步提高？关键要看和谁比。如果按照法律规定，与被占用耕地进行对比，从宏观上分析，被占用耕地主要分布在东南沿海或城市周边、平原地带，补充耕地主要分布在中部、北部、西北部或边缘山区、丘陵地带，按照光温水条件和经济投入，补充耕地质量与被占用耕地质量永远存在差距。举个比较典型的例子，在江苏南部的苏州占用耕地，在江苏北部的徐州或盐城补充耕地，两者在生物气候带上就有无法弥补的差距，经济发展水平和农业耕作水平等差距也较大。即使质量水平再提高，耕作时间再长，也像两地现有耕地一样存在较大的质量差距。但是从微观上分析，不可否认，肯定有被占用的耕地质量较差，而对应补充耕地的基础条件足够好，质量相当好，甚至会超过被占用耕地质量的情况。如果与周边耕地相比，补充耕地与周边现有耕地相邻，先天条件基本一致，那么通过工程措施提高农业基础设施水平，再经过耕作熟化，补充耕地整体的综合质量超过现有周边耕地甚至优质耕地也是可能的。
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耕地占补平衡制度的基本要求
14:08　来源：建设工程教育网整理　 |
　　1）任何建设占用耕地都必须履行开垦耕地的义务；
　　无论是国家建设重点工程、城市建设，还是乡镇企业、农村居民建房，占用耕地的都必须履行开垦耕地的义务。没有特殊情况，也没有例外。这就改变了过去经国务院批准可以占用基本农田并可以免缴基本农田保护区耕地造地费的规定。国家投资的能源、水利、交通、国防用地等大中型建设项目与其他项目一样，没有特殊待遇，也体现了公平的原则。保护耕地不但是地方政府的事，中央投资占用耕地也应当履行义务，确保了建设占用耕地与开垦耕地的平衡。
　　2）开垦耕地的责任者是占用耕地的单位；
　　从法律上明确责任单位是非常重要的，这样有利于执法过程中的监督和履行职责。根据目前建设用地的情况，可以分为三种类型：
　　①城市建设用地区统一征地后供地的，承担造地义务的为市、县人民政府，造地的费用可以打入建设用地的成本，但责任必须由县、市人民政府承担；
　　②城市建设用地区外的建设项目用地，承担开垦耕地义务的是建设单位，县、市人民政府土地行政主管部门负责监督和验收；
　　③村庄、集镇建设占用耕地，承担开垦耕地义务的是农村集体经济组织或村民委员会，县、市人民政府土地管理部门负责监督和验收。
　　3）开垦耕地的资金必须落实；
　　过去开垦耕地的资金不落实，有一部分是因为有计划没有资金。因此，建设单位和地方人民政府都必须根据需要落实开垦耕地的资金。
　　4）开垦耕地的地块应当落实；
　　各地在制定土地利用总体规划时，应当根据当地土地资源的状况制定耕地后备资源开发的区域，使建设单位有地可开发。开垦耕地还应当与生态环境建设结合起来，防止乱开滥伐，破坏土地生态环境。
　　5）没有条件开垦，或者开垦出的耕地不符合要求的，建设单位可以按照有关规定缴纳耕地开垦费，由地方政府土地管理部门履行造地义务。
　　没有条件开垦是指建设单位没有开垦的人力和机械，而无法从事土地开垦工作。开垦的耕地不符合要求是指开垦出的耕地的数量和质量没有达到规定耕地的应有指标。做这样的规定，既解决了一些建设单位由于人力、物力的不足，不能组织专门力量开垦耕地的问题，又达到了建设单位缴纳造地费后，可以由地方政府统一组织力量开垦耕地，以保证开垦出耕地的数量和质量符合有关要求。 责任编辑：memo
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