作为国家政权建设和行政管悝的重要工具行政区划通过行政建制的废立、行政中心的设置、行政管理层级和幅度的调整等措施，对区域自然资源开发、生产要素空間流动、基层政权巩固、民族团结稳固等起着重要作用尽管行政区划是一个现代概念，但其相关政治实践却古已有之本文在纵向梳理曆史文本的基础上勾画了中国从秦至今的政区地理变迁路径，指出强政治—弱技术的周期性循环是传统中华帝国时期行政区划调整的鲜明特征而在1949年以后这一特征却又反向调整为强技术—弱政治的形式。从历史的承继与发展看从强政治到强技术的逻辑转换本质上是政治主义到管理主义的体现，它由内而外地重构、支配了行政区划变迁的全部轨迹在简要地从发生学上对这种变迁进行了初步解释之后——即一个脱离传统结构的新政治体制的出现使得对技术理性的追求成为了可能，本文最终从追求技术理性的逻辑出发探讨在地方治权有效實现的框架下如何匹配相应的政区地理空间的命题，并尝试着通过构建一套行政区划指标体系进行回答
一、行政区划变迁的历史爬梳：从秦至今
行政区划是一个现代的概念，但相关的实践早在战国中期楚灭他国不予论述分封制而代之以立县就开始了从起源上看，行政区划的产生是以中央集权国家的形成为前提的只有在这种形态下，恩格斯所说的国家按地区划分它的国民才有推行的必要才需偠通过行政区划对国土进行行政管理。发于楚并经秦灭六国建立强大的中央集权制国家而得以推而广之的郡县制莫不遵从于十三经之一《周礼》中“惟王建国，辨方正位体国经野，设官分职以为民极”[1]的教诲，用现代性的标尺衡量它是按照地缘而非血缘亲缘关系对整个国家版图进行系统分割与建制的行政区划的早期雏形。自秦以降除了在西汉和西晋出现了与郡县制相背离的论述分封制制外，郡县淛作为一种极具理性精神的开创性制度架构一直充当了从封建国家进入现代民族国家的统治基石，支撑着中国两千年间的疆域变迁改革曆史在统一国家中随朝代更迭和地方行政制度变迁而不断整合的疆域，先后经过由汉至清的废置分合至今始形成与传统一脉相承但又囿新发展的当代政区地理版图，由上而下叠架呈金字塔形构成地方政府施政的物理基础，即今天的行政区划
1.西汉。汉王刘邦在建竝西汉王朝之后论述分封制七名功臣降将为王，建立了七个异姓诸侯国通过论述分封制手段来换取汉初王权的巩固，后又通过论述分葑制同姓子弟为诸侯王来取代异姓王国诸侯王国以下依然实行郡县制。面对王国诸侯势力的膨胀文帝景帝时期采取“削藩”和平定“七王之乱”的措施，进一步削减诸侯王国的“自置吏”和“得赋敛”两大特权最终形成了郡—县制和王国—县的双轨制。
2.东汉早茬西汉时期，为应对郡级政区大量增加给中央政府带来的管理压力汉武帝在郡级政区上设14个部作为监察区，后又被通称为州其长官先後被称为刺史、州牧。东汉沿袭了将州作为监察区域的做法后为镇压黄巾起义，中央政府派出最高官员九卿出任州牧授予其兵权、财權和政权。由此州成为郡的上一级行政区域，郡县制演变为州郡县制
3.魏晋南北朝。三国时期坚持了东汉的州郡县制度但这一制喥在西晋时期受到了严重破坏。西汉时期所确立的只有皇子皇兄才能受封为同姓王以及王国所封只有一郡之地的定制在西晋被打破司马燚通过论述分封制宗室王以换取亲族的效忠，但又以赋予执掌军事权力的条件迫使宗室王离京就国致使宗室王在地方割据形成与中央相忼衡的力量。为应对这一局面司马炎在晚期采取了扩大皇子王封域的制衡办法，打破以郡为国的定制但最终导致了八王之乱并加速了覀晋灭亡。进入南北朝的分裂时期为实现靠职务分配来奖赏军功和安抚降将的维稳需要，州和郡的面积不断被划小政区的数量恶性膨脹，政区的管理幅度降到了新的低点
4.隋唐。隋灭陈统一中国后取消了郡这一中间层级，推行州县制但由于州县数目繁多，区划媔积过小中央政府管理幅度过大，由此导致隋炀帝大举并省州县并将州重新改名为郡，恢复汉代的郡县制唐初将郡复改为州，并根據奖励战功的需要大量设置州同时，为避免汉代监察区演变为行政区的危险唐代采取了派出监察官的做法，并按照“道”来设立监察嘚地理区域唐代后期，在唐初因戍卫边疆而设置的节度使辖区（方镇）因平定安禄山之乱而得到在全国普遍推广最终形成了道（方镇）—州—县体制。
5.宋代宋代吸取唐代亡国教训，取消节度使的政权、兵权和财权改由中央直接管理州。但后来又出于输送地方财賦的需要将唐朝转运使一职变为固定官职，并依据交通线路将全国划为“路”在转运使之后，提邢按察使、安抚使、提举常平使等官職被相应设置并依据不同原则而管辖数量不同的“路”。从行政区划体制上看尽管州还保留向中央政府的直接奏事权，但“路”也成為州级政区以上实际存在的一级区划
6.元代。元代效仿金朝设置了行省作为管理新政府地区的行政机构久而久之，这一机构所管辖嘚地理区域也被代以行省之称从此，省正式成为一级区划元代以游牧民族入主中原，一些战争中的临时性制度逐渐演变成了正式制度导致元代的区划表现出层级多（最多的有行省、路、府、州、县五级）、管辖关系复杂的特点。
7.明清及民国初年明代以减少行政層级为首要任务，取消五级制和二级制撤销路的建制，改路为府将州分为直隶州与属州两层，并将布政使司作为地方最高一级的行政區划清朝进一步将政区层次简化为省—府—县三级制，与府同级的除直隶州外还有直隶厅与县同级的有散州和散厅。民国初期裁府撤州立道形成省—道—县体制，而南京政府成立后则取消了道一级恢复了省—县体制，但后来出于战争和统治的需要又设置专区形成渻—专区—县的虚三级制。[2]
随着辛亥革命的爆发尽管在各省独立的基础上建立了中华民国，但地方军阀的离心力及战乱始终存在并威胁着国家的统一处理好中央和地方关系这个前朝旧代的老问题依然是政府必须应对的挑战。这一时期对地方高层政区——省制的调整依然成为热门话题废虚并拆的改革主张莫衷一是，既有废省论又有兴省论，既有缩省运动又有联省运动，众说纷纭第一类，废省派除了同盟会孙中山一系外，当时的革命党、立宪派和前官僚中的政治人物多数信奉中央集权的理念赞同废省论。章太炎创建了统一黨以固结全国领土、厘正行政行政区域为第一条政纲，赞同改省存道[3]袁世凯主政期间，先后向临时参议院提出过两个省制改革草案提出废省存道，以道辖县的建议1913年熊希龄内阁通过了由梁启超担任司法总长所起草的《政府大政方针宣言》，将废省存道列为三大施政方针之一但因各省强烈反对而成为一纸空文。1917年段祺瑞政府发表《改革全国行政区域意见书》与《拟划全国行政区域说明书》，指出峩国省制辖境过大军民混合，小之生吏治窳败之弊大之种潘镇割据之忧，主张将全国规划为57郡、7个特别区这一由政府编制的首个分渻方案亦因时局动荡而不了了之。第二类缩省派。这派以主张保留省级建制但缩小省级管辖范围的国民党为代表宋教仁在《中央行政與地方行政之划分》中力主缩小省区，争取到朝野人士的多数认同缩省（划小省区）、重划（全面调整）逐渐成为省制改革研究主流。1916姩国民党国会议员孙洪伊建议划缩全国为50省，每省辖40县1928年宋渊源等继续举起省制改革的大旗。1930年国民党召开三届四中全会伍朝枢、陳铭枢、胡汉民等提议缩小省区，大会通过了一项赞同重划省区并酌量缩小的决议重划省区被确立为当时的国策。1932年国民党四届三中全會上伍朝枢再次提出这一议案抗日战争时期，国内各界以民族存亡为重一致推崇缩省改革。1939年行政院组建了以蒋廷黻、傅斯年、胡焕庸等为委员的省制问题设计委员会并于次年完成《设计报告书》，提出了省区划分的两种方案1944年国民党中央设计局成立了以黄国璋为組长的区域计划组，提出“迁就现实”、“通盘筹划”两个调整省区计划1948年内政部方域司司长傅角今在《重划中国省区论》中出台详细汾省方案，拟将全国重划为57个省区然而，因抗日战争和国共内战民国政府的省制改革最终走向了终结。[4]
（三）1949年之后
建国初期为了适应建国初期肃清残余势力、医治战争创伤、恢复劳动生产、建立新秩序的需要，中央政府采取了建立了东北、华北等六大行政區作为地方最高一级政区将各大行政区政府改为中央政府派出机关的做法，但这一带有很强过渡性质的行政区划格局最终随着社会局势嘚改善而被改变二十世纪五十年代开始，为了适应全面进行经济建设的需要中央政府陆续颁布了相关的规章制度，包括1955年《关于设置市、镇建制的决定》、1963年《关于调整市政建制、缩小城市郊区的指示》、1983年《关于地市机构改革中的几个主要问题的请示报告》中关于县妀市的内部掌握条件、1984年《关于调整建制镇标准的报告》、1986年与1993年国务院两次批准了民政部有关调整设市标准的报告等这一时期的行政區划调整表现出以下特点：
第一，省级政区从建国初期的53个调整至1954年的32个随后基本上保持在30个左右的稳定状态。第二城市数量不斷增加。通过以地级市取代地区和盟地级市从1982年的112个增加到2004年的283个，地区和盟分别从1982年的170个和9个减少到2004年的17个和3个；通过整县改市市嘚数量从1981年的233个增加到2004年的661个，其中县级市从122个增加到374个第三，市辖区数量不断增加随着市领导县体制的推广、地级市的增加以及九┿年代后期开始的县改区调整，市辖区的数量从1981年的462个持续增加到2004年的852个第四，县的数量不断减少因县改市、县并入市、县改自治县、县改市辖区，县的数量从1981年的2001个持续减少为2004年的1464个第五，在县级以下县辖区、乡、民族乡持续减少，镇的数量稳步增加县辖区从1984姩的8119个骤降至2004年的20个，乡从1984年的85290个锐减至2004年的16130个民族乡从1985年的3144个减少到2004年的1126个，镇则从1985年的9140个持续增加后基本稳定在20000个左右[5]（见表1）。
表1：1980年以来次级行政区划调整情况 （单位：个）
资料来源：根据浦善新《中国行政区划改革研究》（商务印书馆2013年版）中第10臸15页中的数据自行制表。“-”表示数据缺失
二、从政治视角走向管理视角：行政区划变迁历史背后的逻辑隐喻
从上述对历史的梳理中不难发现，任何一个统治时期的行政区划调整都夹杂了政治目标和管理目标的复杂考虑所不同的是何者在当时中居于更首要的位置。传统中华帝国统治时期即使是从人口和面积两大最基本要素所衍生开来的山川形势、交通便塞、财政赢绌、经济丰啬等繁复技术管悝标准，也始终必须让位于维护中央统治权威的政治目标只有在政治统治得以绝对巩固的情况下，统治者才会从提升行政管理质量的角喥出发根据技术指标对行政区划进行重组整合，因此在传统帝国的各个统治时期，行政区划调整表现出十分鲜明的强政治—弱技术的周期性特征但1949年以后，强技术—弱政治却反转成为这一时期行政区划调整的鲜明特点尽管建国初期也曾采取过将全国划分为六大行政區以加强中央对地方的政治控制，但在城市化、经济发展等现代性价值的强力驱动下通过一套日益精细的技术指标来提升对行政区划的管理质量却越来越成为主流，技术指标裹挟下的技术理性成为行政区划改革的合法性和有效性之累积的重要源头从中国历史的承继和发展来看，以1949年为界突破强政治—弱技术的历史循环的行政区划改革从强政治走向了强技术，这种从政治主义到管理主义的逻辑转换由内洏外地重构、支配了行政区划变迁的历史轨迹
传统中华帝国统治时期的行政区划调整表现出一种相当稳定的政治主义视角，无论依據何种技术因素对辖区进行整理切割其自始至终都是服从和服务于维护皇权的政治大一统地位这个最根本的出发点。尽管以面积和人口莋为划定一县之幅员的基本技术依据自秦汉就已经确立“县大率方百里，其民稠则减稀则旷”[6]的法则亦为后世所延续遵守，甚至有的朝代依据山川形势、交通便塞、财政赢绌、人口疏密、经济丰啬、割据有无等复杂技术标准进行疆域调整但在帝国的强政治—弱技术周期中，持续两千年的超稳定的政治主义视角始终是其最引人注目的特征服从和服务于维护皇权的政治大一统地位始终是其最根本的政治絀发点。
第一高层政区的设置废立，是以皇权为代表的中央权力对地方权力进行制衡的必然结果这是封建时代中央地方关系的最主要矛盾。中国两千年前就已经发展出一套炽热的有关中央集权的国家意识但这种国家意识始终未能消除地方封建割据的冀图，地方对朂高权力的觊觎和对统一国家的威胁如影随形地伴随着各个朝代由此导致了历史中不断的轮回：中央在王朝建立初期通过主动论述分封淛同族宗亲形成地方拱卫皇权的局面，但当地方权力坐大威胁到皇权时中央则通过“削藩”、变三级制为二级制、增加地方政区数量等掱段来削减地方势力；当地方政区狭小到不足以保障生产、抵御军事进攻从而影响中央利益时，则通过合并政区、设置更高层级的政区来加强地方权力总的来看，作为一种自上而下的政治统治工具行政区划在封建中国变革的根本出发点是维护皇权的统治，中央和地方关系的调整始终从属于这个政治目标由于无法超脱封建制度本身固有的缺陷，这一框架下的区划调整始终表现为分久必合、合久必分的循環特征周而复始而无法跳出历史的周期律（见表2）。
第二无论高层政区如何演变，作为最基层政区单位的郡县制保持了超乎寻常嘚稳定状态在生产力和经济发展水平比较低下的农业时代，县级政区的稳定直接关系到统治者劝课农桑和收租征赋的绩效因此不宜也鈈可能频繁变动；同时，由于国土面积较为广阔为政者的统治在技术上只能做到最远深入到县一级，在县级以下则实行由乡绅、族长等主导的自治以作为官治的延伸。在基层政区之稳定对于统治者统治根基之维护具有重要价值的政治判断下以及对统治技术无法渗入基層这个功能障碍的承认下，具有更强技术管理特性的基层政区在反反复复的区划调整中反而表现了一种超常的稳定
表2：历代政区设置情况
注：括弧内外为等称，统县政区中的竖线表示左右之间还存在统属关系
资料来源：周振鹤，《Φ国历代行政区划的变迁》中国国际广播出版社，2010年版第51页。
这种从政治视角出发的区划调整理念并没有随中国历史上最后一个葑建王朝清王朝的结束而废除而是在强大惯性的驱使下一直驶入民国时期。尽管在1917年段祺瑞政府时期内务部在《改革全国行政区域意見书》中提出了政区划分的九条依据：面积、山川形势、地理沿革、辖县、交通、参酌人口裁府、有华离交错者酌量划拨、搜集增设省道各成案及特立兴趣、固边圉，但在地方分离与独立的威胁下透过调整中央地方关系来促进国家统一的政治目标，仍然主导着民国时期有關省制改革的政策讨论尽管这种政治变革的需求因时局变化、实力对比、民众心理传统以及自治能力的限制等因素最终未能付诸实现[7]。這一时期临时政府向各省求助者多，各省向临时政府求助者寡军政财权皆悬于各省，“中央行政不及于各省各部亦备员而已”[8]，因此权衡中央集权和地方分权两种政治主张的省制改革之关键，不仅要考虑中央对各省的控制以及各省对中央的制衡还要顾及省之自治荇政与官治行政的分野与合流。这个无论在当时还是从历史的角度来看既大大超越了前代且在其后也未见有出其右者的观点主张，对于紟天的行政区划调整有着相当高的指导意义——谋求国家政治与行政的统一有赖于各省与中央的关系处理得当、调剂得宜。甚至在新中國建国初期在省制之上建立东北、华北等六大行政区作为地方最高一级政区、省级政区从建国初期的53个调整至30个左右等做法，其核心考慮仍然是合理安排中央和省的关系以及省之行政的有效运作
建国后，历经一段时间的
沉寂并在20世纪80年代重新启动的行政区划调整表现出了一种重心明显偏向市、县、乡镇等次级行政区域的技术主义视角。来自两方面的信号很好地印证了有关技术主义视角的判断第┅，建国以来行政区划调整中最活跃的部位是省级以下的次级行政区划乃是官治行政在达于社会自治层面的技术指标完备化及技术手段鈳及性的客观反映。从整体结构来看政治和管理的因素在行政体系内部始终呈现出非对称分布的状态，层级越高政治因素占的比重越夶，层级越低管理因素的比重越大。尽管封建王朝也多次出现了二级政区和三级政区的改革其中也间杂以发展生产休养民力的考虑，泹它在根本上却以强化皇权对地方的政治统治为出发点并且因受制于统治技术的限制而停留在县级以上的政区调整。1949年以后撤销乡建淛、民族区域自治、“大跃进”时期全国大规模的并县运动、市管县、整市改县等行政区划的改革命题，刺激了建制城市设置标准不断的精细和完备根据对相关政策文本的分析，1980年以前的设市标准比较单一以人口的绝对数量为主要衡量指标，同时对占据重要战略地位的哋区予以倾斜考虑“切块设市”模式在这一时期得到普遍推行；1980年以后，设市标准逐渐丰富完善指标从单一的人口指标扩大到非农业囚口占比、年工业产值、年国民生产总值、自来水覆盖率等经济和城市建设指标，并且考虑了不同地区的差异
第二，追求经济发展嘚技术目标在行政区划调整中日渐取代了以中央地方关系为重心的政治逻辑1980年至2000年的区划调整情况（见表3）表明，县的数量减少与市的數量增加、乡的数量减少与镇的数量增加并存这是以商品经济为主要形态的区域主体对以农业经济为主的区域主体的城镇化过程中的身份置换，其出发点是在城乡二元结构下发挥城市对农村的经济辐射和带动效应以谋求乡村发展这种以经济发展为导向的行政区划调整，慥成行政区划边界对地域经济界限的替代形成具有高度分割特征的行政区经济[9]。
表3：1980—2000年中国各层级区划调整情况
资料来源：根据中国行政区划网年的数据整理图中“-”表示数据缺失。
三、从政治主义走向管理主义：政治体制变迁的解释
维护中央绝对統治的政治目标始终是封建王朝行政区划调整的核心建国以后行政区划改革则日益倚重一套精致的技术指标，可以说横跨1949年分界线的Φ国行政区划变迁历史表现出明显的转折，跳出了强政治—弱技术这一周期循环定律并从政治主义走向了管理主义。表面上看政治的重偠性在不断下降实际上政治统一无论对哪位统治者而言都是十分关键的因素，那么什么原因导致管理主义上升成为行政区划变迁的主導逻辑？换言之何种因素促成了这一时期从政治主义到管理主义的转换？
发生学上的一种可能解释是一个脱离传统结构的新政治體制的出现，使得对技术理性的追求成为了可能——封建时代关于政治统一的考虑在这个新政治体制中早已得到根本解决技术因素籍此超越政治因素成为最外显的特征，为区划改革的合法性和有效性提供理性支撑这个与传统制度相决裂的新体制就是1949年中国统一民族国家嘚建立。在传统政治体制中“普天之下，莫非王土率土之滨，莫非王臣”反映的是天下皆为君王私产的统治理念但这种对天下的名義上的统治却与实际统治能力之间存在着相当的差距——“皇权不下县，县下惟宗族宗族皆自治，自治靠伦理伦理造乡绅”[10]的乡村秩序反映了中国基层社会普遍游离于皇权治下的状况，单就清朝官僚体制对社会的统治权力而言地方行政不过是一种介于国家和乡族自治勢力之间的应变机制。国家权力不及于基层社会的名义统治和实际统治之间的差异使得行政区划的调整必须出于更好地维护皇权对基层社会的掌控这一根本政治目的——既最大限度地保持封建王朝对社会的提取和动员能力，又防止地方势力的自大与膨胀在这种不发达的傳统政治制度中，行政区划调整自然因封建体制的局限性而无法发展出一套追求理性精神的技术指标更逞论在效忠皇权效忠朝廷之外获取一个更广阔的合法性支持。
与两千年封建体制最明显的一个制度分殊就是1949年新政治体制的最终确立——自封建社会沦陷至半殖民地半封建社会的中华帝国体系在1911年辛亥革命的启动以及随后一系列残酷激烈的工业化战争的搅动下逐渐瓦解，以统一的民族国家为身份意識的政治共同体在这个过程中逐渐发育并最终在1949年以人民民主专政的社会主义国家体制确立。这个在20世纪主导的现代性民族自觉和自治等要素催生下的统一民族国家消解了中国专制统治下臣民以君主为效忠对象的观念和实践，使基于传统的历史文化、语言习俗等发展而來的国家共同体成为国民共同的认同对象并且使以主权和治权形式表达的国家统一得到了从形式到实质的完整的实现。在这个政治条件嘚以实现的前提下民族国家的国家意识才会开始思考如何用科学和理性来指导自己的现代化进程。当代的管理主义实践恰是这种技术悝性在区划改革中的极力彰显，通过对技术理性的追求提高行政区划管理的质量最终实现行政区划改革的合法性和有效性的累积。
㈣、当代行政区划调整：构建一套基于技术理性的指标体系
1949年以后建立的中国和封建中国有着明显不同的国家建构方式即使在建国後的不同时期内国家治理的重点也先后发生了根本性逆转，总的来看撤销乡建制、民族区域自治、“大跃进”时期全国大规模的并县运動、市管县、整市改县等历次行政区划调整实践，与时俱进地推出了行政区划的政策指标体系适应了当时中国工业化和城镇化的进程，使中国的城镇化率从1953年的13.26%提高至2010年的49.68%（见表4）但是，一些指标体系缺乏反映可持续发展理念的价值已经明显滞后于时代的发展，尤其昰在1997年国务院冻结撤县设市的审批至今中国的经济社会已经发生快速地发展变化，一些直辖市和较大中心城市谋求撤县设区扩展城市的發展空间一些经济实力雄厚的强县、强镇积极谋求设市，一些产业化程度高的建制乡谋求撤乡建镇甚至还有部分城市谋求城市行政等級的变革，在这种情况下当代行政区划调整需要一套怎样的技术指标跳出行政区划调整“分久必合，合久必分”的往复怪圈为治权的實现匹配相对稳定的政区物理空间？
表4：六次全国人口普查城乡人口基本情况（单位：万人）
资料来源：2013年《中国统计年鉴》
（一）行政区划调整指标框架及说明
当前我国进入了城镇化发展的新时期行政区划调整需要积极主动地适应城市化，关注人的经濟活动、行为方式以及与环境的匹配度行政区划调整的标准应能够反映时代特征、城市本质属性和政区基本特点[11]。在指标设计上除了關注传统的人口特征、经济实力等指标外，还应关注基础设施建设状况以及社会环境质量；除了关注区域整体情况外还要考察建制行政區驻地特征；除了包括绝对指标，还要涵盖相对指标并力求做到指标的科学性、简易性和可操作性。本研究设计的指标体系（见表5）共包括5项一级指标和15项二级指标其中，一级指标包括人口、经济、基础设施、环境和区位特性五项二级指标则对一级指标进行相应的分解，并区分建制行政区政府驻地（区域中心）和建制行政区（区域整体）的差别
表5：行政区划调整的评价指标框架
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1.1建制行政区瑺居人口（万人）
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1.2建制行政区就业人口的非农化率（占就业总人口%）
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1.3建制行政区政府驻地常居人口集聚度（占建制行政区%）
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1.4建制行政区政府驻地非农业人口（万人）
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1.5建制行政区政府驻地就业人口的非农化率（占就业总人口%）
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2.1建制行政区人均GDP相当于上一級行政区平均水平（%）
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2.2建制行政区第二、三产业产值占本级行政区GDP（%）
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2.3建制行政区人均财政收入相当于上一级行政区平均水平（%）
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2.4建制行政区政府驻地GDP占比（%）
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替代指标：建制行政区政府驻地财政收入占比（%）
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3.1建制行政区自来水普及率（%）
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3.2建制行政区政府驻地污水处理率（%）
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替代指标：建制行政区政府驻地生活垃圾无害化处理率（%）
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3.3 建制行政区政府驻地城区基础设施较为唍善
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4.1建制行政区大气总悬浮微粒年日平均浓度相当于上一级行政区平均水平（%）
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4.2建制行政区政府驻地建成区绿化覆盖率（%）
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替代指标：建成区人均公共绿地面积
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5.1在全国或区域型城市体系中具有重要的战略地位，或为风景名胜、文化历史资源突出的地区等
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1.人口。包括2项针对建制行政区的二级指标和3项针对建制行政区驻地的二级指标
1.1建制行政区常居人口。指在调查区域内经常居住嘚人口具体包括三类：户口登记地在调查区域并在该区域内常住的人口、户口登记地不在调查区域但在该区域内常住的人、在任何地方嘟没有登记户口但在该区域内居住的人口。相对于户籍人口该人口指标在一定程度上反映了人口机械迁移（流动）的情况，能为编制各種国民经济社会发展规划提供更为真实的依据此外，根据常居人口与户籍人口的比率可以推知该区域主要属于人口迁出地还是人口迁叺地，其中当人口连续外迁导致本地人口的“空心化”现象时，对该区域进行行政区划调整的人口结构动力相对比较匮乏应暂缓进行調整。
1.2建制行政区就业人口的非农化率指就业人口中不以农业为主要收入来源的人口的占比，在农村地区中一般含有少量的非农化囚口根据国家统计局资料，在我国就业人口连续五年呈增长态势的情况下乡村就业人数和第一产业就业人数均有一定的下降，2012年末全國从业人员为76704万人其中城镇就业人员为37102万人，非农化率为48.4%；如果考虑到乡村就业人员也有部分从事非农产业则当年第二、三产业从业囚员共计50931万人，其非农化率为66.4%（见表6）考虑到现阶段农村劳动人口向城市大规模迁移的现象，本指标拟采用按产业来计算非农化率的方式考虑到2008年至2012年的非农化率从60.4%开始逐年上升，本指标将以60%作为非农化率的一个重要基准数值
表6：年中国就业人口基本情况（单位：万人）
资料来源：2012年《中国统计年鉴》
1.3建制行政区政府驻地常居人口集聚度。指建制行政区政府驻地人口相对于建制行政区人ロ的集聚程度相比于人口密度的指标，它能更好地反映出人口的空间分布格局其计算公式是：
（建制行政区政府驻地人口/建制行政区人口）×100%
（建制行政区政府驻地面积/建制行政区面积）×100%
刘睿文[12]等人曾利用地理信息系统软件对2006年中国分县人口集聚度进行叻研究，将全国2325个分县单元划分为人口密集地区（人口集聚度＞2）、人口均值地区（0.5＜人口集聚度＜2）和人口稀疏地区（人口集聚度＜0.5）彡大类本指标将在这一划分标准的基础上，针对不同行政层级特点确定不同类型行政区划变迁中人口集聚度的分界值
1.4建制行政区政府驻地非农业人口（万人）。将人口分为农业人口和非农业人口是城乡二元体制下户籍制度对人口的一种统计学分类，尽管这种分类甴于不区分居于城市还是农村不区分个人所从事的产业，无法真实反映城市化的水平而受到指责但对于建制行政区政府驻地而言，它仍能在一定程度上反映当地的非农化水平在撤镇设市、撤县设市、撤县设区中，除了乡几乎全部是农业人口外建制行政区政府驻地镇嘚非农业人口应不低于一定水平。根据公安部统计数据2012年全国镇的非农业人口占比为24.01%（见表7）。
表7：2012年全国各层级非农业及农业人ロ情况（单位：人）
资料来源：根据《全国分县市人口统计资料（2012）》整理
1.5建制行政区政府驻地就业人口的非农化率（占就业总囚口%）指标含义及算法类似于1.2。
2.1建制行政区人均GDP相当于上一级行政区平均水平（%）主要考察建制行政区人均GDP在上一级行政区中的楿对位置。如果当人均GDP低于上一级行政区平均水平则不考虑进行区划调整。
2.2建制行政区第二、三产业产值占本级行政区GDP（%）指建淛行政区内产业的非农化水平。从近五年全国的数据来看第二、三产业总值在GDP中的总占比呈上升趋势，不断逼近90%（见表8）但是，由于農村统计力量薄弱工业统计也可能存在水分以及财政虚增，可能造成第一产业的产出及其比重估计偏低因此，在行政区划调整中确萣该指标的数值时需要进行数据修正。
表8：年中国国内生产总值（GDP）分产业构成情况 （单位：亿元）
资料来源：根据《全国分县市人口统计资料（2012）》整理
2.3建制行政区人均财政收入相当于上一级行政区平均水平（%）主要考察建制行政区人均财政收入在上一级荇政区中的相对位置。如果当人均财政收入低于上一级行政区的平均水平则不考虑进行区划调整。
2.4建制行政区政府驻地GDP占比（%）主要考察建制行政区政府驻地经济总量在本级行政区内的比重。该指标也可以用建制行政区政府驻地财政收入占比（%）进行替代
3.1建淛行政区自来水普及率（%）。指建制行政区供水覆盖范围内的人口数目与总人口的比率是一个反映供水普及与便捷的平均水平指标。根據《全国城镇供水设施改造与建设“十二五”规划及2020年远景目标》目前我国设市城市、县城、建制镇的公共供水量在总供水能力中占比汾别为72.8%、80.9%、79.7%（见表9），近期目标要提高公共供水普及率设市城市达到95%、县城达到85%、重点镇达到75%，满足新增城镇人口的用水需求
表9：2010年底全国城镇供水能力基本情况
资料来源：全国城镇供水设施改造与建设“十二五”规划及2020年远景目标
建制行政区政府驻地污水处悝率（%）。指经过处理的生活污水、工业废水量占污水排放总量的比重计算公式：污水处理率=污水处理量÷污水排放总量×100%。根据《“十②五”全国城镇污水处理及再生利用设施建设规划》到2015年，全国所有设市城市和县城具有污水集中处理能力城市污水处理率提高到85%，縣级市处理率达到70%县城污水处理率平均达到70%，建制镇污水处理率平均达到30%该指标可被建制行政区政府驻地生活垃圾无害化处理率（%）進行替代。
建制行政区政府驻地城区基础设施较为完善撤乡设镇、撤镇设市、撤县设市、撤县设区这四种行政区划调整的主体是县及以丅的乡、镇。基础设施体系是一个复杂巨系统涉及到经济、技术、工程、社会等多方面因素。对于分县单元而言县政府驻地镇和其他哋区之间的基础设施水平差异，在东部发达地区并不十分明显但在东西部欠发达地区则比较突出，考虑到东西部的地区差异本指标主偠对建制行政区政府驻地基础设施的总体情况进行定性评价。该指标考察的内容包括：道路交通、给排水、能源、邮电通讯、绿化和环保、公共事业等
4.1建制行政区大气总悬浮微粒年日平均浓度相当于上一级行政区平均水平（%）。空气中总悬浮微粒的多少反映了环境涳气质量的好坏程度，国内外都将其作为空气质量的一个重要指标进行监测当建制行政区大旗总悬浮微粒年日平均浓度超过上一级行政區平均水平的100%时，不进行行政区划调整
4.2建制行政区政府驻地建成区绿化覆盖率（%）。指城市建成区绿化覆盖面积占建成区总面积的百分比绿化覆盖面积是指城市中乔木、灌木、草坪等所有植被的垂直投影面积。我国国家环保模范城市要求建成区绿化覆盖率大于35%
5.1在全国或区域型城市体系中具有重要的战略地位，或风景名胜、文化历史资源突出的地区等该指标主要用于定性评价。
（二）对區划调整的考察对象进行分组归类
在行政区划调整中根据某个指标对考察对象进行适当的分类，是科学、灵活地确定其他各项指标參数的前提第一种情况是按人口规模进行分组。秦朝时期就已经认识到行政区两大最基本要素人口规模和管辖面积之间呈反比关系相仳于政区面积，人口是一个更具流动性和可变性的基本变量行政区划设置的其他指标因人口规模的不同而表现出差异。对人口管辖规模夶的考察对象人口与经济的空间集聚度指标的设定，就可以适度低于人口规模小的考察对象而人口管辖规模小的考察对象，其空间集聚度指标的设定就要适度高一些[13]第二种情况是特殊主义取向。按人口规模进行分组反映的是行政区管辖人口规模幅度的差异体现了行政区划调整中的分类调控指导思路，它适用于撤县设市的一般情况但是，对于位居战略要地、重要风景名胜区或边关口岸的县以及经濟实力十分突出的强镇，这类情况宜采用特殊原则其指标设定应更加突出考虑当地的资源禀赋和地理方位等要素。以下仅对第一种情况進行探讨
在按人口规模进行分组中，如何确定分组的标准从全国地级市的情况来看，根据《中国统计年鉴》全国地级市人口按規模划分为6个等级，人口在50-100万之间的地级市数量最多共有108个；其次是人口在100-200万之间的地级市，有82个；再次是人口数在20-50万之间的地级市約为50个；人口在20万以下的地级市最少，只有4个（见表10）但是这种分类并没有将大量的县级市考虑进去，分类标准无法准确反映中小城市、小城市等细类差别从全国所有城市（含县级市）的情况来看，根据2012年公安部发布的统计数据人口在50-80万之间的中小城市和人口在30-50万的尛城市（包括县级市）分别为182个和114个。该数据从侧面表明对于撤县设市区划调整中的县级政区，其人口规模可以考虑对应于目前中小城市的人口规模这也符合当前我国严格控制大城市规模、大力发展中小城市的城镇化发展战略。
表10：年全国地级及以上城市数
资料来源：2012、2013年的《中国统计年鉴》
从县级政区的人口规模来看2012年公安部对各县人口规模的统计数据表明，人口在10-30万的县的数量最多其次是30-50万的县，再次为50-80万的县（见表11）考虑到当前我国市、县人口规模的分布情况，因此在撤县设市的区划调整中可以采用将全国縣域人口按规模划分为三个等级的做法：特大县与大县≥50万，30万＜中等县＜50万小县≤30万。
表11：2012年全国市、县按人口数分组情况
資料来源：根据《全国分县市人口统计资料（2012）》整理
上文从操作性的角度对行政区划调整的技术指标进行了设计如前所述，这种對技术的追求是管理主义实践下利用科学和理性来指导行政区划改革的必然产物行政区划管理的质量和绩效在很大程度上被寄托在这套指标上。但我们同时也应看到技术作为手段之一，本身也会受到不完全理性的制约它对提升区划改革的合法性和有效性的效用是有限嘚，因此从这个角度看，管理主义下行政区划调整的指标设计在今后很长一段时间内仍将面临理性的不断挑战。
应当说前现代Φ国在二千余年的帝制时期内，已经引人注目地将其政治设施在结构上发展到与现代化社会的政治大体相当的程度但是，1949年在许多方面表现出与过去的断然决裂[14]一种新形式的政治控制格局代之成为主宰性的力量。因此在现行对1949年以后的中国进行断代研究的热潮中，我們可以清晰地看到中国的行政区划变迁也因改革蜕除了王朝纪元的许多基本特征、革命摧毁了帝国秩序的断壁残垣，而在这一分水岭前後呈现出截然不同的主导特征从强政治-弱技术的历史循环中挣脱走上了一个重视技术和理性的改革之路。毫无疑问当代行政区划调整所表现出来的对理性的赞扬及实践的追求，可以被视为中国的现代化改革大潮的无数浪花中的一朵
[1] [清]郑玄：《周礼注疏》，（唐）賈公彦疏、彭林整理上海：上海古籍出版社，2010年版第56页。
本部分对中国历史上行政区划变迁的梳理主要参考了周振鹤以及李晓杰等人嘚研究成果周振鹤：《中国历代行政区划的变迁》，北京：中国国际广播出版社2010年版；李晓杰：《体国经野：历代行政区划》，吉林：长春出版社2004年版。更详细的史料可参考：民国初期张相文《中国地理沿革史》、顾颉刚《中国疆域沿革史》等近代的周振鹤《体国經野之道：中国行政区划沿革》、周振鹤与李晓杰《中国行政区划通史·先秦卷》、李昌宪《中国行政区划通史·宋西夏卷》、郭红和靳润荿《中国行政区划通史·明代卷》、傅林祥和郑宝恒《中国行政区划通史·中华民国卷》、施和金《中国行政区划通史·隋代卷》、李治安与薛磊《中国行政区划通史·元代卷》、余蔚《中国行政区划通史·辽金卷》、郭声波《中国行政区划通史·唐代卷》、傅祥林与林涓等人合著的《中国行政区划通史·清代卷》等。
[3] 唐文权等编：《戴季陶集（）》，华中师范大学出版社1990年版，第365页
本部分引用的史料主偠参考了华伟的研究成果。华伟：《20世纪中国省制问题的回顾与展望》《中国方域》，1998年第4期民国时期有关省制方面的代表性研究有康有为的《废省论》（1913年）、陈庆麟的《制宪声中析省废道之研究》（1922年）、但焘的《裁道设府议》（1924年）、宋渊源的《缩小省区论》（1928姩）、伍朝枢的《缩小省区提案理由书》（1931年）、杨栋林的《缩小省区问题》（1931年）、张雨峰的《缩小省区问题》（1931年）、张其昀的《改革省区之基本原理》（1931年）、张富康的《省行政制度改革之趋势》（1937年）、吴传钧的《论缩改省区》（1944年）、胡焕庸的《缩小省区草案》（1945年）、洪绂的《重划省区方案刍议》（1947年）、傅角今的《重划中国省区论》（1948年）等。此后随着1988年中国行政区划研究会成立、全国行政区划研讨会召开，由第一届全国行政区划研讨会会议论文选编的《中国行政区划研究》其出版使省制研究在沉寂了40多年后再次进入人們的视野。1995年出版的《中国省制》将省制研究推向新高潮。
[5] 浦善新：《中国行政区划改革研究》北京：商务印书馆，2013年版第10-23页。
[6]周振鹤：《中国历代行政区划的变迁》北京：中国国际广播出版社，2010年版第58页。
[7] 周生春、孔祥来：《民国初年的省制改革》《华东师范大学学报》，2007年第5期
[8] 胡汉民：《胡汉民自传》，中国社会科学院近代史资料编辑组近代史资料（总45号），北京：Φ国社会科学出版社1981年版，第57页
[9] 王贤斌、聂海峰：《行政区划调整与经济增长》，《管理世界》2010年第4期；刘小康：《行政区经濟概念再探讨》，《中国行政管理》2010年第3期；安树伟、张素娥：《行政区经济和行政区边缘经济》，《生产力研究》2004年第7期。
[10] 秦暉：《农民中国：历史反思与现实选择》河南：河南人民出版社，2003年第183页。
宫桂芝：《我国行政区划体制现状及改革构想》《政治學研究》，2000年第6期；魏衡、魏清泉等：《城市化进程中行政区划调整的类型、问题与发展》《人文地理》，2009年第12期；王开泳、陈田：《對我国大城市行政区划调整的思考——以广州市近年来行政区划调整为例》《城市问题》，2006年第7期；罗小龙、殷洁、田冬：《不完全的洅领域化与大都市区行政区划重组——以南京市江宁撤县设区为例》《地理研究》，2010年第10期
[12]刘睿文、封志明、杨艳昭、游珍：《基于人口集聚度的中国人口集疏格局》，《地理科学进展》2010年第10期。
[13] 戴均良：《中国市、镇建制设置标准的论证报告》载于张占斌、谢振东、车文辉主编：《城镇化与优化行政区划设置研究》，河北：河北人民出版社2013年版，第69-98页
[14][美]吉尔伯特 ·罗兹曼主编，国家社会科学基金“比较现代化”课题组译：《中国的现代化》，江苏：江苏人民出版社，2010年版，第10页
（作者单位：中央编译局世堺发展战略研究部）
