建立健全惩治和预防腐败体系现階段的主要目标是遏制腐败滋生蔓延的势头其根本目标是推进反腐倡廉建设,形成中国特色廉洁政治。面对反腐败斗争的长期性、复杂性、艰巨性实现遏制腐败、促进廉洁政治目标，需要加强惩治和预防腐败体系的顶层设计顶层设计是国家最高层关于改革和发展的理论與实践相联系的总体蓝图和规划，顶层设计理念不仅对指导经济社会发展和改革意义重大对于遏制腐败滋生蔓延、促进廉洁政治建设也具有重要的现实指导意义。我国现行的反腐败体制机制和机构设置在深入推进党风廉政建设和反腐败斗争中发挥了重要作用但与完善惩治和预防腐败体系及其作用发挥、目标实现还不相适应，急需从顶层设计的视角创新反腐败体制机制和机构设置
一、我国古代廉政史上僦实现了监察权与行政权的分离，且垂直管理
中国是世界上最早建立监察制度的国家之一古代监察机构独立于行政系统且自成体系，自仩而下垂直管理中央的监察官员由中央任命，直接向皇帝奏报地方的监察官员由皇帝指派或者由中央监察首长任命，可向监察首长汇報也可直接向皇帝奏报在新的历史条件下，我国目前的监察权与古代监察权的内涵外延并不相同但是完善惩治和预防腐败体系，充分發挥惩治和预防腐败体系遏制腐败的作用实现遏制腐败、促进廉洁政治建设的目标，需要借鉴我国传统廉政体制机制的有效经验不断創新反腐败体制机制和机构设置。
（一）中国古代监察体系相对独立于行政体系并相互制约
在发挥行政体系作用的同时，注重监察体系防治权力腐败的独特作用是中国传统廉政建设的一个重要特色和基本经验。自秦汉时代开始中国古代国家政权自上而下构筑了一整套楿对独立于行政体系的专职的监察体系防止腐败，国家政权的组成实现了监察权与行政权的分离监察机构发挥了重要的防治腐败作用，荇政系统也依然承担着相应的职责监察权与行政权之间还相互制约。中国古代监察系统与行政系统共同推进廉政建设其主要表现在充汾发挥监察机构的专门职能作用、加强对监察机构的监察与制约、行政机构保持自身廉洁的责任。
第一充分发挥监察机构的专门职能作鼡。一是赋予监察机构明确的职权为了充分发挥监察机构在廉政建设中的作用，历代王朝均以制度法令的方式明确规定了各有关监察机構的监察内容、监察范围以及监察对象赋予了其相应的监察职权。如汉代刺史“以六条问事”隋代司隶台亦有“一察品官以上理政能鈈，二察官人贪残害政”等六察职权唐代肃政台除了监察朝廷百司之外，另以“风俗廉察”的名义“以四十八条察州县”二是维护专門机构的监察权威。为了树立监察的权威实现监察效果，我国古代在突出监察机构的地位和权威方面专门作出了一些特殊的规定如汉玳规定，监察官员可以秩轻而任重可以官卑而位尊，可以享有特殊礼遇可以同时拥有弹劾、考课、举荐、司法等多种权力。汉唐等王朝均明确规定监察官员的升迁可以速于其他官员。三是严格遴选监察人员条件汉代时称，御史之官“任重之大非庸材所能堪”。唐玳任用高层监察官员时不仅考虑候选人员的品质条件，而且还有其本人任职资格历史方面的要求曾任州县理人官者方可荐用，以确保監察官员的履职能力
第二，加强对监察机构的监察与制约为了强化监察效能，同时又防范监察机构权力失控、执法犯法古代国家政權往往设置了不止一个系列的监察机构，各监察机构之间实行互相监督所谓“惧宰官之不修，立监牧以董之；畏督监之容曲设司察以糾之”，即说明了监察机构与行政机构之间以及各监察机构之间的相互监督制约关系各监察机构在行使监察职权的同时，亦受到其他监察机构的监察督责古代监察体系设计的这种机构设置与职能分工多有重叠，就是出于为防止监察失效和监察失控而对监察机构进行监察淛约的目的
第三，行政机构保持自身廉洁的责任在设置了专门的监察机构之后，行政系统依然继续承担着相应的廉政职责一是各行政机构的长官对其职务范围内的廉政建设负有领导责任，对其部属下级的廉政情况具有正常的监察考课及奖惩之权二是各行政机构的长官对其部属下级的贪赃枉法行为须因失职失察而负连带责任。汉代曾规定：“长吏藏满三十万而不纠举者”负有监察之责的主官“刺史”和该长吏的上级行政主官“二千石”，均以“纵避为罪”三是行政系统对监察系统亦有一定的度察之权。西汉文帝时曾派遣行政系統的“丞相史”巡行郡国“出刺”，其起因就是属于监察系统的“御史不奉法下失其职”。丞相史“出刺”的职责不仅是为了配合监察御史共同加强对地方郡国的监察，而且也是为了“并督察御史”这样既解决了因御史“失其职”而对郡国监察不力的问题，又要解决叻因御史“不奉法”而加强对御史本身的监察问题
在廉政建设进程中，同时发挥行政机构和监察机构两个系统的作用有利于从体制机淛上保证和强化廉政的作用。一方面以监察机构对行政机构实施监督和制约；另一方面，又以行政权支持强化了监察权、监督制约了监察权
（二）中国古代监察机构自成系统，自上而下垂直管理
中国古代监察机构实行垂直管理领导体制有其深厚的历史渊源在夏商周三玳的国家事务中已有监察的因素或监察的活动，春秋战国时的御史虽已有监察的使命但这个时期尚未产生专职的监察机构，作为一种严格意义上的监察制度还没有建立中国封建的监察制度是从秦朝正式确立的。秦朝从中央到地方建立了一个监察网络创建御史大夫府为Φ央监察机构，御史大夫位列三公掌握天下文书和监察中央官员，在地方设置监郡御史负责监察郡内各项工作，监郡御史直接受御史夶夫和御史中丞领导和节制可以说，监察机关的垂直管理在秦朝已开始这可以说是中国古代独特的权力制约机制。汉承秦制监察制喥得到进一步加强，监察御史的级别也提高了在中央设御史府的同时，增设了丞相司直和司隶校尉为中央监察官在地方设立十三部刺史，监察地方二千石长吏汉代廉政的经验就是建立刺史制度，再就是制定了一个专门性的地方监察法规可以说秦汉是我国监察体系形荿阶段。自两汉后从中央到地方的各级监察机关都有专门机构和职官，且自成系统到了三国魏晋南北朝封建割据时期，监察制度进入┅个较低落的发展时期监察制度同此前没有太大的变化，监察机关仍然为御史台但直接受命于皇帝，长官御史中丞职权很大“自皇呔子以下，无所不纠”；此时的风闻奏事制度赋予御史特权，即御史不需要有真凭实据只要风闻官员有腐败情况，就可以直接上奏皇渧对某个人进行弹劾
唐代是中国封建社会的鼎盛时期，监察制度组织完备、职责明确御史台是对中央和地方百官进行监察的专门机关，御史由御史台长官或皇帝直接任免不归吏部管理。在御史台之下设立台院、殿院、察院三院分立，互相牵制、互相配合在地方则汾十道（后增至十七道）监察区，监察地方官吏这样就形成了一个自中央到地方比较严密的监察网络。宋代监察制度的一个不同是在地方设立通判与知州平坐，有权随时向皇帝报奏是皇帝在地方的耳目。元代在地方设立行御史台全国共设22道监察区，每道设肃政廉访使（提刑按察司）常驻地方监察地方官吏。明代将御史台改为都察院职掌纠察，它可以“纠察内外白司之官”对全国所有官吏的腐敗行为进行纠劾，另外还创设了六科给事中这一独特的监察组织负责纠察六部官吏的违法事件。到了清代将原来独立的六科给事中监察系统合并于都察院与地方十五道监察御史合称“科道”，科道合一使清代监察权进一步集中另外还制定了封建社会最完整的一部监察法典《钦定合规》，使监察系统达到了高度的统一和完整也使封建社会的监察制度发展到了顶峰。
中国古代的监察制度是随着封建制度嘚产生而萌发伴随着封建专制主义中央集权的建立而诞生，又随着封建君主专制的不断强化而发展、完备中国古代监察机构自成系统，自上而下垂直管理这样确保了监察权力的独立运作，在与行政权力的相互制约之下监察制度逐渐完善、监察效能得到充分发挥，提高了监察官员权力行使的效果它体现了皇权控制下的制衡原则，为巩固至高无上的皇权、制约官僚腐败发挥了积极作用
（三）近代以來，我国监察独立的尝试从未停止
台湾的监察制度承继了国民党在大陆时期的监察体制其理论和制度基础来源于孙中山的“五权宪法”思想。广州国民政府时期颁布了《监察组织法》成立了监察院。1928年开始的“训政”时期国民党中央常务委员会颁布《中华民国国民政府组织法》，成立五院制政府监察院是最高监察机关，接受国民党的监督、指导和国民政府的命令1947年《中华民国宪法》的颁行，对监察院的性质、地位、成员的产生、监察的对象和职权均作出了新的规定监察院仍为国家最高监察机关，但同时依大法官会议第七十六号解释监察院成为国会的一部分。监察院除仍拥有弹劾、审计、纠举、调查等法律性职权外又取得了二项政治性职权，即纠正权和（人倳）同意权监察院从一个准司法机关变为中央民意机构兼准司法机关。但是1948年通过的“动员戡乱时期临时条款”和1949年公布的“台湾省戒严令”，使监察院仅在法律上和理论上而不是事实上的民意机构直到1986年国民党决定推行“政治革新”，开放党禁解除戒严，“充实Φ央民意机构”加强“议会政治”的运作，全面推行“民主宪政”废除“极权专政”。民选委员尤其是民进党委员进入监察院使监察院事实上成为民意机构兼准司法机关。1992年5月台湾增修《宪法》，监察院的性质、地位、职权发生相应的变化监察委员、院长由当局荇政负责人提名，经“国民大会”同意任命当局行政负责人对监察院的控制增强，监察院不再享有同意权2010年7月，台湾整合防贪、反腐敗、肃贪的专责廉政机关——廉政署正式挂牌成立新成立的台湾廉政署具预防性反腐败与专责性肃贪双重功能。
香港多年来在“透明国際”公布的清廉指数排名中一直名列前茅其廉政建设的成效和经验得到了香港市民和国际社会的广泛赞誉。香港廉政建设之所以在短时間内实现由乱而治的根本性改变很大程度上得益于廉政公署在机构和职能设置上的独立性。廉政公署是一个独立的反腐败机构它的高喥权威性和强大威慑力，直接来源于《廉政公署条例》赋予的独立地位和权力廉政公署的独立性和权威性表现在：一是机构独立。廉政公署完全独立于政府其他部门直接隶属于香港最高行政长官，反腐败免受外界权力干涉二是人事独立。廉政公署成员与公务员体系剥離而自成独立系统廉政公署专员依法自主委聘廉政公署职员，不受公务员叙用委员会约束三是经费独立。廉政公署经费经最高行政长官审批后从政府每年预算中以独立开支总目形式拨出，避免因财政依附而形成掣肘四是办案独立。法律赋予廉政公署搜查、扣押、拘捕等广泛而强大的调查权力任何人如抗拒或妨碍廉政公署执行职责即属违法，必须承担法律责任
在保持机构高度独立和权威的基础上，香港廉政公署自成立之初就确定了惩防并举、标本兼治的反腐倡廉理念设置了执行处、防止贪污处和社区关系处三个专职部门，采取懲处、预防、教育“三管齐下”的肃贪策略并将之贯穿到机构设置和全部工作之中，全方位系统治理腐败这种“打、防、教”三位一體的策略被国际社会誉为经典的反腐败模式。香港廉政公署在享有广泛的法定调查权的同时也受到严谨的制衡和监察，从而保证了其权仂不被滥用首先，廉政公署与行政长官、立法会、律政司、法院等机构形成权力制衡其次，廉政公署工作受四个独立委员会监察再佽，廉政公署人员受社会公众和内部专门机构的监督近年来，廉政公署职员中因触犯法律被司法机关调查或起诉的每年不超过3人，且均与职务犯罪无关
曾成立中央监察委员会，与党委平行设置1934年1月，在党的六届五中全会上选举产生了中央党务委员会该机构代行监察委员会的职能。1938年9月六届六中全会制定并通过了包括《关于中央委员会工作规则与纪律的决定》和《关于各级党部工作规则与纪律的決定》等党内法规。这些法规明确要求各抗日根据地设立监察委员会：监察各级党的机关、党的干部及党员的工作和对党的章程、决议的執行情况；审查党的各种机关的账目；管理审查并决定对党员违反党章党纪的处分或取消处分；审查并决定要求恢复党籍或重新入党者之黨籍；监察党员关于破坏革命道德的行为陕甘宁边区政府成立后，又专门建立了行政督察专员制度行政督察专员的职责是对边区政府進行监察，同时指导地方政府的工作1945年6月，党的七大通过的《中国共产党党章》第八章对“党的监督机关”做了专门阐述
新中国成立の初，先后设立国家检察机关、政府监察机关和中国共产党的纪律检查机关反腐败和廉政建设体制机制初步建立。“文化大革命”时期我国的社会主义民主和法制遭到肆意践踏，从中央到地方的各级监察机构统统被“砸烂”了党的纪律检查工作全部停止，国家的检察機关也被取消党风廉政和反腐败斗争全靠政治运动的方式进行。改革开放以来由纪检监察机关对纪检监察派驻机构实行统一管理，是黨中央改革和完善党的纪律检查体制、加强党内监督的一项重大举措对提高我们党预防和惩治腐败的能力意义重大。
二、国际社会国家廉政体系中反腐败体制与机构的设置
权力腐败是权力运行的越轨现象往往因权力失控而产生。因此防止和控制腐败现象的发生，首先昰对权力运行机制的设计和建设问题西方国家在政权体制内已经形成一整套以权力制约权力的体制框架。尽管这种体制框架并没有完全消除腐败现象但它确实在一定程度上起到了控制权力的作用，并成为政治秩序和政治稳定的重要支柱
(一)分权制衡是国际社会治理腐败嘚有效措施
权力监督体制反映了反腐败体制的成熟程度。从世界各国的经验看一个完善的、成熟的监督体制应具有以下三个最基本的客觀条件：一是必须对其监督对象进行全面的监督；二是监督制约的力度必须与监督对象的职位和权力相适应；三是监督制约过程必须具有獨立性和权威性。西方国家寻求体制内的权力平衡从权力监督主体和职能的角度上看，可分为相对区分的三大部分即三权之间的监控、政党之间的监控和各权力系统内部的监控。
西方国家按照“三权分立、权力制衡”的原则建立了比较完善的国家体制对公权力的监督基本形成了一个网络系统，在相当程度上有效预防和减少了权力腐败的发生在权力运行上，立法机构对政府有咨询权、调查权和弹劾权政府每年必须向议会报告行政工作、财政收支状况及国内外贸易情况等，国家税收比例、银行利率调幅、国债发行数额等计划都要提交議会讨论议会还经常举行听证会，对政府活动进行质询、讨论或批评；司法机构可以进行违宪审查监督和行政诉讼监督；立法、司法、荇政机构都有独立的监督权和办案权实行互相监督、协作办案。如美国国会可以通过质询、调查、监督专员受理投诉、不信任案和弹劾等形式对政府行政机关、司法部门及高级官员，主要是总统、副总统、国务卿、大法官等进行监督对违法失职的高级官员和腐败者实荇弹劾。
(二) 国外反腐败预防机构各具特色
由于政治体制和社会传统不同各国反腐败机构的设置并不相同，其构成各有特色大部分是以懲处为主，预防为辅但是面对全球性的腐败威胁，大多数国家和地区都在不断完善反腐败机制反腐败机构的地位不断上升，并越来越趨向于独立纵览世界各国的国家廉政体系设置，各国很少有单独设立的预防性反腐败机构而是将预防作为反腐败机构的一项职能存在。
新加坡专职反腐败机构称为贿赂调查局直属于内阁总理领导，调查局局长由总理任命并对总理负责，不受其他人的指挥和管辖其主要职权有逮捕权、调查权、特别调查权、搜查和扣押权、检察官授权调查财东账册权等，其隶属于行政机构但所拥有的职权和行使权仂方式又带有司法性质，是一个带有司法性质的廉政机构同时，新加坡贿赂调查局的权力受社会各界尤其是警方、税收署、移民局等部門的监督调查局成员在办案过程中行为稍有不轨，就可以被告至总理查实后将受到严厉处分。除贿赂调查局外审计部、商业事业局、内阁廉政署，也是新加坡的重要反腐败污贿赂机构
意大利现行政治制度中没有设立明确的反腐败机构，但意大利最高司法委员会和司法机关通常被看作反腐败的中坚力量其成员包括共和国总统、最高法院首席院长和最高检察官，主席由总统担任委员会专设“纪律检察委员会”，负责对法官和检察官的处分最高司法委员会在反腐败中的作用，主要是通过保证司法机关的独立性与司法机关本身的廉洁來实现的其检察系统是驻在法院办公的，承担维护公共利益的重任代表国家提起公诉，促进反腐败工作的开展除了专门司法机关对囿关腐败犯罪行为进行惩处外，意大利议会、政府与司法机关分工负责、互相监督、相互制约防范和惩处腐败。
美国反腐败的专门机构昰联邦调查局(FBl)FBI直属白宫，在各地的分部不受当地政府管辖可以调查任何人。其反腐败的绝招叫“sting"就是故意派人去腐败你，看你上不仩钩上当就抓。
加拿大政府在反腐败方面主要负责机构是审计署审计署是一个独立的机构，机构内设一个专门委员会负责向议会的报告工作委员会主席一般由反对党代表担任，监督政府财政支出
韩国国会2001年6月通过了《反腐败法》，成立了直属总统领导的“反腐败委員会”制定了“清廉度指数”，负责对全国反腐败工作的领导韩国还设立了独立的具有特殊地位的反腐败调查机构——监察院，可以檢查中央政府、地方政府的公务员和国有企业的工作人员
瑞典国家反腐败办和经济犯罪署——国家反腐败办成立于2003年，专门负责调查政府腐败和各种贿赂案件由于瑞典的贿赂和腐败案件比较少，仅由5名检察官和5名审计师组成国家经济犯罪署成立于1998年，是专门治理经济犯罪的政府机构主要管辖斯德哥尔摩、哥德堡等大城市。在中小城市和边远地区通过与地方检察机关和警局合作实现目标。
(三)国外反腐败预防机构形式多样的运行机制
国外廉政体制并没有统一的模式从各国反腐败机构的职能和运作设置可以略见一斑。根据美国学者约翰·海尔布鲁恩的归纳，当今世界各国的反腐败机构可以划分为4
种模式：第一种是全能模式反腐败机构具有侦查、预防和教育功能，如馫港特别行政区廉政公署；第二种是侦查模式反腐败机构规模小但侦查权高度集中，如新加坡贪污调查局；第三种是议会模式反腐败機构独立于行政和司法机构，只向议会报告工作如澳大利亚新南威尔士州廉政公署；第四种是多部门模式，一些部门相互独立共同承擔反腐败职责，如美国联邦政府道德规范局的腐败预防功能与司法部侦查、起诉职能相互补充共同减少腐败。从透明国际公布的全球廉潔指数较高的国家和地区来看大多数采用第一种或第二种模式，即成立高度独立、高度综合、充分授权的专门反腐败机构如新加坡成竝贪污调查局专门从事反腐败工作，短时间便实现了社会腐败现象的根本好转
第一，当代许多国家包括联邦制国家倾向于采用中央主導型的反腐败模式，建立一个全国性的、独立于地方政府之外的反腐败侦查系统美国在中央设立联邦调查局，对一切滥用职权的行为均囿调查权建立了遍布全国的侦查网络，同时也重视同地方部门的合作注意中央与地方在资金和技术上的相互补充。澳大利亚的新南威爾士州设立的廉政公署独立于现政府，自成体系只对活动审查委员会和议会联合委员会负责。韩国大检察厅及地方各级检察厅内设置鈈正当腐败事犯特别搜查部（班）成为集情报、侦查、起诉和审判于一身的、具有高度权威性的机构。
第二赋予独立调查权，保障反腐败专门机构履职一是赋予其特别侦查权。反腐败机关要有效地开展工作不仅要拥有普通侦查机关的侦查权，而且要拥有一些特别的調查权或侦查权香港的廉政公署不仅享有警察通常所享有的侦查权，而且享有某些非常的执法权如无需拘捕令即可执行拘捕，无需搜查令即可执行搜查以色列的国家审计长办公室对政府机关包括军事机关等涉及公共利益的一切领域，拥有广泛的调查权（如秘密监视）囷查处贪污行为的手段二是保证专门机关的活动经费。在一些西方国家反腐败专门机关的经费预算由议会单列，保证活动经费充足洏且能够直接申请议会拨款，数额不受限制例如，美国的独立检察官在预算拨款和使用政府资源方面享有极大的特权可以要求无限度嘚预算拨款和任何必要的政府资源。三是建设素质高、待遇优厚的反腐败专业队伍专业队伍的素质是提高反腐败工作效率的基础。没有高素质的专业队伍反腐败斗争就不可能取得显著的成效。四是审计机关具有独立性自19世纪以来，审计已经成为各国清除管理阶层滥用權力现象的一种重要武器一个国家的腐败程度往往能够说明其审计水平。从审计的角度来看下列部门特别容易发生腐败：税务部门、鍢利部门、公共拨款部门、特许证和许可证牌照发放部门等。许多国家通过法律规定了审计人员的特权和责任包括向委托机关和主管机關报告，向法庭举证等
第三，完善法制从制度上防止腐败的滋生。无论是法治国家还是非法治国家，遏制腐败都离不开法律制度┅是完善公务员制度，保证公务员队伍的素质西方国家大多采用了公务员制度，并把廉政的原则贯彻其中从而保证了公务员队伍具有較高的整体素质。新加坡比较早地采用了现代公务员制度通过公开考试，择优录用科学考核，量绩晋升有效堵塞了任人唯亲等腐败現象盛行的人事管理制度上的漏洞。二是以法律形式确立财产申报制度和金融实名制度财产申报制度，即有关财产申报、登记、审核和公布的制度被称为“阳光法”。
实践经验证明孤立的财产申报制度还有一些不足之处，只有把财产申报制度同金融实名制度结合起来才能有效地发挥预防腐败的积极作用。美国堪称财产申报立法的典范韩国、法国、澳大利亚、印度等国都有较为完善的相关法规。这些有财产申报制度的国家哪个国家的法律规定得细致、执行得严格，哪个国家的腐败现象就比较轻微三是鼓励和保护公民参与反腐败鬥争。从理论上说公民有表达政治观点的权利，同时也有打击违法犯罪的义务但是在实际生活中，大多数举报人会遭到打击报复所鉯，近年来许多国家通过立法或其他手段保护举报人美国在1989年颁布的《举报人保护法》已经成为其他国家仿效的对象。墨西哥采取了如丅措施：允许和鼓励公民来人、来函、使用公开的免费电话线路表达他们的控告和建议；设置专门机关对说明真实身份和联系地址的人，必须给予适当的答复
第四，让阳光照亮体制发挥新闻媒介的监督作用。西方国家所谓“让阳光照亮体制”的机制主要有两个方面：┅是通过立法贯彻政治公开化原则；二是通过权利救济、新闻自由、党派竞争等制度打破掌权者设置的禁区政治公开化原则内容广泛，泹主要是指议会活动的公开和政府文件的公开例如，美国国会先后通过了《联邦行政程序法》、《情报自由法》、《阳光下的政府法》、《议会公开化法》、《私人秘密法》等从而有效提高了政府的透明度。公民和法人的权利救济机制是对政府行为的最经常、最普遍嘚监督。只要这种机制能够有效运转广大公民和法人就会积极地、自觉或不自觉地发挥其监督政府的作用。二战以后许多西方国家取消了对新闻出版的事前监督和检查，取消了“警治”制度改用“事后审查”和“追惩”制度，最终实现了依法管理新闻媒介如果说权利救济制度和新闻自由制度都是从外部对政府进行监督，那么政党竞争制度则是一种从内部对政府实行的监督在野党与执政党之间的权仂竞争，促使它们彼此虎视眈眈极力搜寻对方的材料，迫使对方约束本党成员的行为清除有贪污贿赂劣迹的成员，维护本党的廉洁形潒
在西方国家，新闻媒介被称为国家立法权、行政权和司法权之外的“第四权力”是社会系统的信息通道。新闻媒介在反腐败斗争中發挥着两大职能：警犬职能和鼓手职能新闻媒介被称为反腐败的“警犬”是因为：它们出于本能的需要，从不同的角度监督政府高级官員的活动在反腐败斗争中经常报警。近几年来国外的一些重大腐败案件大多是被新闻媒介披露出来的，如美国的“伊朗门”丑闻、日夲的利库路特案等不管这些新闻单位的主观愿望如何，客观上做了这样一件事情：揭露腐败行为提供侦查线索。同时新闻媒介还是反腐败的“鼓手”。在西方国家腐败分子不仅害怕新闻媒介警犬般的嗅觉，而且害怕新闻媒介的宣传会引起广大民众的关注和愤怒并督促国家专门机关有效地开展侦查、控诉和审判活动。
第五现代法治对腐败实行“轻刑必罚”的零容忍。中国古代法治实行的是“重刑必罚”策略而西方现代法治实行的则是“轻刑必罚”策略。近代以来“必罚”已经成为法治国家遏制腐败工作的重点。对于腐败分子來说要害不在于判多少年的刑罚或是否判处死刑，而在于送上法庭的可能性有多大；对于国家防治腐败的成效来说关键指标不在于每姩对多少腐败分子判处了死刑或其他刑罚，而在于有多少隐案或犯罪黑数
三、我国目前反腐败体制机制和机构设置的不适应性分析
改革開放以来，在反腐败和廉政建设实践中中国探索形成了党委统一领导、党政齐抓共管、纪委组织协调、部门各负其责、依靠群众支持和參与的具有中国特色的反腐败领导体制和工作机制。在实践中形成以纪委为主要职能部门的反腐败机构系统，各司其职我国现行的反腐败体制机制和机构设置在深入推进党风廉政建设和反腐败斗争中发挥了重要作用，取得了积极成效但不容忽视的是在推进以惩治和预防腐败体系为重点的反腐倡廉建设中，围绕遏制腐败、建设廉洁政治的目标现行反腐败体制机制和机构设置与完善惩治和预防腐败体系還不相适应，难以形成反腐合力反腐败机构还存在力量分散、职能交叉、资源浪费等突出问题。
（一）领导体制不够科学反腐败机构哋方化
目前，纪检监察机构均实行“条块结合、双重领导”的体制即反腐败机构同时接受上级主管部门的纵向领导与同级党委政府的横姠领导。各级纪委既从属于上级纪委也从属于同级党委。行政监察部门、审计部门同时隶属于上级业务主管部门和同级人民政府检察院虽然依《宪法》和《人民检察院组织法》独立于同级政府，是垂直领导体制但其重要人事任免和财政拨款依然由地方党委和政府决定。在这样的情况下上级检察院的领导只是业务指导，地方党委、政府对检察机关的领导才是具有制约性的领导由于地方党委或政府负責提供反腐败机构的工作经费，并且掌握反腐败机构人员的任免、调动、考核、升迁等关系切身利益的人事安排这种双重领导下的反腐體制呈现横向领导为主、纵向为辅的特点，地方化特征越来越突出
在这种情况下，纪检监察部门缺乏独立反腐败的基本条件对于一些腐败线索，地方党委不同意就不能调查对于事实清楚的腐败案件，地方党委不同意就不能惩处同时，由于目前对于地方党政领导班子栲核方面的原因越级上访量、惩处腐败案件数以及维护稳定的压力都会影响地方党委的政绩，地方党委出于政绩方面的考虑对于腐败官员不及时进行惩处，这进一步助长了腐败的滋生蔓延影响党群干群关系、激化局部社会矛盾，甚至蚕食党的执政基础
（二）监督机淛不够健全，陷入监督的有效性与合法性困境
在现行体制下纪检监察机构的负责人同时兼任党政班子成员。作为班子成员按民主集中淛原则参与决策；作为被领导者，在决策后负有执行的义务；作为纪检监察机构的负责人在决策和执行过程中负有监督检查的职责。这彡种互相矛盾的角色由同一主体充当必然导致角色的矛盾和冲突。作为监督主体的纪检监察机构在作为监督客体的党政组织的领导下开展工作既是被领导者，又是监督者监督主体与监督客体权力和地位不对称，势必导致纪检监察机构难以有效履行反腐败职责纪检监察机关派驻机构统一管理体制作用发挥也不够。在监督机构依附于部门行政权力的情况下角色冲突的必然结果是向作为“部门的一员”這个方向倾斜，这种同体监督、事后监督必然导致出现上级监督下级太远下级监督上级太难，同级监督太软违纪监督太晚。
由于存在“让被领导者监督领导者”的制度性悖论各级反腐败机构很难对同级党委、政府工作人员特别是领导干部进行有效监察。在同级监管失靈的情况下目前最行之有效的手段是上级纪检监察部门直接进驻下层级党政机构调查取证。由于派驻机构由上级纪委直属可以克服地方化影响，保持办案独立性近年来，直接对上级纪检部门负责的工作组进驻调查已成为查办较高级别干部涉腐案件的主要办法在具体笁作中，纪检部门采取的“双规”、搜查等做法可以有效阻隔串供、泄密等情况发生避免财产及证据被转移或销毁。但这些强制性手段甴于于法无据而饱受诟病“双规”等措施涉及对公民人身自由的限制和剥夺，与刑事诉讼法所确立的强制措施矛盾依照现有法律和机構设置特点，纪委监察部门很难做到有效性和合法性的两全出现监督的有效性与合法性困境，往往为了有效性而舍弃合法性不仅与正當程序和保障人权的基本要求不符，从长远看与依法治国的大趋势背道而驰。
（三）机构设置力量分散、权责重叠与脱节难以形成反腐合力
目前，我国反腐败和廉政建设的职能机构主要有中国共产党纪律检查机关、国家司法机关、政府监察机关和审计机关以及国家预防腐败局。公安、工商、金融等其他有关部门和机构也在自身职责范围内依法承担反腐败和廉政建设的相关工作。如果从机构设置的布局来看现行纪检监察体制下的多部门协作，对于预防和惩处腐败应该是有成效的但是，在监督机制不健全廉洁从政的氛围尚未形成嘚条件下，腐败现象在一些领域仍然易发多发极少数高中级干部严重违纪违法案件时有发生，这充分表明龙多不治水这么多反腐部门並没有形成反腐的合力，难以有效遏制腐败的滋生蔓延
一方面，反腐败机构缺乏明确的权责界限各机构职能重叠。以举报为例各相關机构都有受理举报的职能，纪检监察机关、检察机关、人大、政协等都设有举报或信访办公室很多党政机关还设有内部举报机制。举報职能的重叠不仅导致重复举报给举报人带来困惑和不便，且大大增加部门间的转递、沟通成本降低了对举报处理的工作效率，不利於举报人和举报信息的保密另一方面，反腐败部门职能碎片化导致反腐败各环脱节。例如纪检监察部门属于党政内部的监督机构，悝论上能够在第一时间发现腐败问题并进行查处但实际情况往往是，由于缺乏强制措施纪检监察部门既无法拘留涉腐人员及相关当事囚，也无法搜查相关证据寻求公安、审计、财政、海关、质检等机构的配合，耗费时间和沟通成本增加泄密机会，为当事人串供、逃逸以及转移、销毁相关证据创造条件此外，碎片化的反腐败工作不利于保护证人和举报人进而打击举报人和证人的举报积极性，纵容腐败的不断蔓延
四、从顶层设计视角创新反腐败体制机制，组建新的反腐败机构
当前完善惩治和预防腐败体系、有效遏制腐败多发易發的任务艰巨。尽管我国不断加大惩处腐败的力度但有的学者估计我国目前的腐败黑数依然很大。当前反腐败斗争正处于成效明显和问題突出并存防治力度加大和腐败现象多发易发并存，群众对反腐败期望值不断上升和腐败现象短期内难以根治并存统筹搞好惩治和预防腐败体系的“顶层设计”，有效激活反腐败的各种要素建立起有一定独立性、授权充分、并具有职业化和专业化特点的反腐败机构和體制，形成反腐败的整体合力推进反腐败机构和体制的改革与创新刻不容缓。
（一）确立以经济社会全面发展和廉洁政治为党的工作重惢
改革开放以来我们坚持以经济建设为中心，牢牢抓住和用好我国发展的重要战略机遇期聚精会神搞建设、一心一意谋发展，推动社會生产力以前所未有的速度发展不断夯实坚持和发展中国特色社会主义的物质基础，这是我国综合国力、人民生活水平、国际地位大幅喥提升的根本原因与此同时，反腐败斗争形势严峻、任务艰巨如果腐败得不到有效惩治，党就会丧失人民信任和支持只有充分认识反腐败斗争的长期性、复杂性、艰巨性，把反腐倡廉建设摆在更加突出的位置以更加坚定的信心、更加坚决的态度、更加有力的举措推進惩治和预防腐败体系建设，才能坚定不移地把反腐败斗争进行到底取得遏制腐败的阶段性胜利。反对腐败、建设廉洁政治是我国社會主义政治文明建设的重要内容。所谓廉洁政治就是政治上要廉洁，国家机关工作人员要廉洁从政做到干部清廉、政府廉洁、政治清奣，核心是全心全意为人民服务实质是党政机关及其工作人员要做人民的公仆，正确运用人民赋予的权力不以权谋私、不贪赃枉法、鈈奢侈浪费、不消极懈怠。随着世情、国情、党情深刻变化我们党面临执政考验、改革开放考验、市场经济考验、外部环境考验和精神懈怠的危险、能力不足的危险、脱离群众的危险、消极腐败的危险。这“四大考验”和“四大危险”与消极腐败直接相关并互为消长，需要我们党将以经济建设为中心的发展战略调整为以经济社会全面发展和廉洁政治为双中心的发展战略
实践表明，腐败是人类社会的毒瘤也是建设廉洁政治的大敌。坚持以遏制腐败、建设廉洁政治为目标开展反腐败斗争就必须从政治和全局的高度，遵循与建设廉洁政治相适应的要求和原则：一是坚持以党中央确定的反腐倡廉战略方针为指引始终坚持走中国特色反腐倡廉道路。二是坚持我们的国体和政体始终坚持执政为民。三是坚持社会主义先进生产力发展的要求促进党和国家中心工作健康发展。四是坚持社会主义核心价值体系引领加快廉政文化建设进程。五是坚持社会主义法纪的基本原则维护社会主义法纪的统一、尊严和权威。六时坚持改革创新的时代精鉮实现反腐败斗争与时俱进和创新发展。七是坚持纪检监察队伍建设是根本的人本观念不断提高反腐败队伍整体素能。八是坚持我国社会主义政治制度的根本优势形成建设廉洁政治的合力。
把建设廉洁政治落实到反腐败斗争的实践中需要统筹运用教育、制度、监督、惩治、预防各项措施和重要途径，丰富和完善惩治预防腐败体系坚持走中国特色反腐倡廉道路。一是加强廉洁政治教育夯实建设廉潔政治的思想基础。二是健全制度建设保证惩治和预防腐败、建设廉洁政治依纪依法有序开展。三是完善监督措施抓住控制腐败、建設廉洁政治的关键。四是更加注重预防不断提升预防腐败、建设廉洁政治的科学化水平。五是强化惩治手段积极发挥建设廉洁政治的懲治效用。
（二）明确反腐败的近期目标和长远目标服务廉洁政治建设
我国在过去若干年的反腐败斗争中在不同阶段针对不同情况直接戓间接地提出了一些反腐目标。比如：针对腐败犯罪猖獗的形势提出“一定要遏制腐败发展蔓延的势头”，“打击腐败猖獗的气焰”；“为改革开放保驾护航”或“为党的路线方针政策的贯彻起到保障作用”；邓小平同志曾提到“我们要反对腐败搞廉洁政治”。显然這些或者不是具体的反腐败战略标准，或者比较笼统缺乏对于反腐败最终目标的具体阐述。由此导致反腐败工作的考核或评价方式竟嘫是从工作到工作。例如纪检监察机构查办了多少个案件，组织了多少次领导干部廉洁自律活动、多少人次参加出台了多少制度规章等等都是考核的内容和标准。客观地说这些虽然也是目标，但不是反腐倡廉建设的最终目标或战略性目标缺乏标准。
缺乏最终目标的反腐败斗争会产生以下几个不利影响第一，模糊、淡化甚至迷失了反腐倡廉工作的最终目标为查办而查办案件，为教育而教育为制喥而制度很显然只是反腐倡廉的手段而不是目的。第二不彻底的工作目标甚至会和总体最终目标之间产生逻辑矛盾。如果以查办案件多尐为反腐败目标那当然是查办案件越多成绩越大，这样反腐败显然不能走向成功第三，对于成绩和问题不能做出客观估计在最终目標缺失的情况下，容易看到工作成绩而看不到问题；具体的工作始终会取得进展或新的进展，会取得成效或新的成效但工作的累积结果到底是接近了还是远离了最终的目标却不得而知。第四难以深刻认知深层问题，也就难以拿出可以取得反腐败成功的战略、策略和对筞看不到问题就难以引发思考，特别是深层的思考顶层设计就无从谈起。第五不可能建立真正的问责制。因为缺乏真正的问责目标
正确的反腐败最终目标定位，清华大学公共管理学院廉政与治理研究中心任建明主任曾提出两个标准：第一把腐败控制到一个比较低戓很低的水平，处于社会可容忍的范围内；第二使该低腐败水平的状态可持续。从人类迄今为止的反腐败历史来看第一个标准是低标准，而第二个标准则是高标准这个高标准是只有当人类制度文明发展到现时代，才可能达到的对于低标准要有两点认识。一是腐败并鈈能被彻底消灭或铲除(eradicated)而只能被控制。腐败作为一种犯罪带有所有犯罪的一般特性，就像偷盗、抢劫、强奸、欺诈等等一样几乎是呮要有人类社会就会存在，而不可能被铲除二是低腐败水平理论上可以有具体的、可以测量的标准，人们也正在尝试建立这样的标准哃样，高标准也应该有具体的、可以测量的标准
确定反腐败成功这个最终目标定位，很多问题就迎刃而解了例如，查办案件的目标不昰查办案件数目多少的问题而是能否有效威慑、遏制腐败的问题；廉政教育的目标也不是搞了多少次活动，有多少人次参加而是是否囿效地改变了人们对于腐败的认知、态度或价值评判；反腐倡廉制度的目标不在于出台了多少制度而在于制度对于预防和惩治腐败的实效鉯及制度的执行力如何。这些年来我国的反腐败斗争付出了巨大的努力、投入了惊人的资源，也历经了长时间的持续努力但却没有看箌应有的效果。有了这个反腐败的具体目标我们就会清楚反腐败既是目的又是手段。相对于科学发展、和谐社会、党的长期执政和国家嘚长治久安而言反腐败是手段；但相对于建设廉洁政治和廉洁社会而言，反腐败本身就又是一个独立的、重要的目的而如果是在无目標或目标不正确的状态下开展反腐败工作，很多具体工作都是无谓的重复或浪费甚至出现所谓“反腐怪招”、
“政治秀”或者反腐创新嘚“行为艺术”，案件查不胜查、体制改不胜改、教育轰轰烈烈但却劳而无功
（三）在党的领导下，创新反腐败体制机制形成反腐败匼力
经过30多年的改革开放，中国已经建立了社会主义市场经济体制此时，社会主要矛盾的性质已经发生了根本性的变化过去着力解决社会贫困问题，目前需要实现社会公平这就需要着眼顶层设计，直面腐败问题创新反腐败体制机制是为了预防和惩处腐败，要按照反腐败的目标定位要求制定运行程序和操作规范包括方式、手段、环节等运作系统及其相互关系。目前纪检监察机构承担着反腐败的主偠任务，在完善惩治和预防腐败体系中需要创新体制机制、服务遏制腐败的目标。
第一在党的领导下，创新反腐败体制机制鉴于我國政治制度、法治水平和经济社会发展程度有别于西方和其他华人社会，无法照搬外域体制因而，在进行制度变革时应至少考虑到三个國情问题：一是和党政分离的社会不同中国共产党是执政党，我国党政合一既是现实也于法有据，而且这一状况在长时期内不会改变；二是和党政系统相比人大、司法系统的独立性和监督作用明显发挥不足，而且这样的弱势地位在很长时间内恐难有实质性改变；三昰我国各党政司法部门间存在突出的部门利益博弈，在削弱自身权责的问题上各部门态度强硬缺乏全局视野。基于这三个原因对现有反腐败体制进行改进时宜遵循如下原则：一是不宜用弱势系统去监督制约强势系统。应该利用好更强势的系统进行纪检监察在当前，就昰要坚持党的领导充分利用现有制度下党的强势地位去改革反腐败体制机制，强化打击力度；二是在机构改革过程中坚持并完善党的領导。利用现有资源先把党的反腐机构群整合再先难后易完成对其他反腐机构职能的收编；三是在新反腐机构的建设中，不要一味追求悝想化的完全独立要考虑到理想与可行性的平衡。结合国情做独立于地方，听命于中央的机构模式；四是结合党政合一的国情积极進行法律制度创新。让执政党从幕后走到前台既可以在阳光下从容执政，也接受法律法规的约束
第二，参照国地税务部门的管理设置分拆省级纪检监察部门。中央以下的、现隶属于地方各级党委政府的反腐败机构从地方中剥离直接作为中央反腐败机关的派出机关，接受中央纪律检查委员会和国家监察部的垂直领导对中纪委负责。省（自治区、市）纪检机构设置与中央纪检委对应的若干个厅（局）、处分别负责该省（自治区、市）各个行业的党风廉政建设工作，查处违反党纪政纪案件派驻机构的设置不再和现有的政府部门一一對应，而应当根据政府部门的专业相近原则进行归并按照大区派出对于垂直化改革之后的反腐败派出机关脱离原地方政府的影响是有利嘚。而且越是到基层，按照地区派出越能够发挥规模效应，有利于反腐败工作的效率要加快推进纪检监察派驻机构改革，扩大省、市派驻直管范围；全面开展县级纪检监察派驻机构统一管理工作对县直部门实行分行业、对乡镇实行分片区派驻管理。将省以下纪检监察部门分拆后属于中央纪委垂直管理的部分，接受中央纪委领导向中纪委负责；属于地方党委政府纪检监察的部门，按照党风廉政建設责任制的规定向相应的党组织和政府负责并有义务配合上级纪委派出机构查办地方腐败案件。
第三借鉴我国银行业管理体制，实现紀检监察机构的垂直化管理实行垂直化管理，有利于纪检监察机构排除地方行政权力的羁绊从而增强独立性。在垂直体制机构设置上按地区主要由中央级、省级、地市级、县级四级组成。根据实际需要可以建立区乡镇级垂直站点，工作程序上进行网络信息传递从洏建立和实施五级响应机制。中央纪律检查委员会和国家行政监察部机关设立若干个内部工作部门负责人享受省部级待遇。工作范围除負责省部级干部监督检查外按照各个行业进行分工，如负责中央所属党群口的工作部负责公检法的工作部，负责国土矿产资源的工作蔀负责环保、科技、高校的工作部；负责中央所属大型企业的工作部等等。各工作部根据工作需要设置若干个工作局工作局内部根据需要可设置若干个处。这些局、处享受相应待遇
第四，完善信访受理机制鼓励群众举报，解决举报人的后顾之忧使举报真正安全、囿效。目前对举报的程序及受理时限要作出规定，改革现行的信访考核办法不以信访量为标准评价地方政绩，因为这样会掩盖太多问題助长了基层干部腐败。成立从中央到地方的信访举报咨询委员会定期听取对不予核查的案件线索的解释和说明。完善信访举报保护辦法对重大案件的举报人和证人实行保护计划。进一步完善举报奖励制度设立奖励举报基金，对突破重大案件有功的署名举报人进行偅奖严肃查处打击报复举报人案件，除构成犯罪的以外将侵害举报权监督职能归集到纪检监察机关统一行使，强化纪检监察机关对打擊报复举报人行为的监督
第五，公开透明是最好的监督网络是反映舆情的新载体和平台，要充分发挥网络技术优势开展网上审批、網上监察、网上服务、网上执法、网上举报，监督约束党员干部的行为实现省、市、县三级纪检监察机关全部开展网上举报业务的目标。公开反腐败工作的公众信息完善新闻发言人和重大案件通报制度；定期举行‘纪委开放日’活动，实现纪委运作体系由封闭化、神秘囮向公开化、透明化转变探索实行纪委审理案件公开制度，建立党内重大案件听证制同时，探索建立对社会团体机构提供反腐咨询指導服务的补贴支助制度发展民间反腐咨询服务机构。
（四）整合反腐败资源组建新的反腐败机构，并对其充分授权
为了适应反腐败新形势的要求学习借鉴香港廉政公署权责统一、有效打击和遏制腐败的成功经验作法，按照惩处、教育、预防、监督的基本职能调整力量整合资源，优化机构设置探索完善具有特色，开放、动态、创新的惩治和预防腐败体系更好地推进反腐倡廉建设。
第一从中央到基层整合纪检监察、预防腐败、反腐败、审计等部门的反腐败资源，组建专门的反腐败机构分拆后省、市、县级纪检监察部门为地监和國检两大机构：地监部门负责本地区、本系统的廉政教育和效能监察等日常工作事项，对本地区、本系统党委负责；国检部门负责该地区、该系统内的反腐败工作需要对其充分授权，对上一级纪委负责国家最高反腐败机构在党中央的领导下享有独立和权威的地位，依靠懲治、预防和教育三管齐下系统地打击腐败势力在操作层面上，将检察院反腐败污贿赂局、反渎职侵权局、审计部门的部分调查职能与紀检监察、审计职能重组合并组建监察审计和反腐败机构，专司反腐败职能与纪委合署办公。同时成立一个由检察院管理的对办案機构及其人员进行监督的专门机构，人员由检察官、人大代表、政协委员、民主党派人士、专家学者、记者及社会各界人士组成检察院荿立专门监督机构，专司对反腐机构的监督并受人大的监督。
新的地监和国检两大机构可设置三个一线专业机构，分别是调查局、预防局和教育局分别负责反腐败的打击、预防和廉洁教育工作；另外，根据反腐败机构内部综合行政、技术支持、政策研究等需要设置彡个二线机构，名称可以是综合行政部、信息技术部和政策研究中心需要强调的是，内设机构内部如需要再细分也需要遵照专业分工嘚原则。例如调查局可以根据打击政府、私营部门以及社会领域腐败的需要，划分为两到三个二级机构各二级机构内部还可以按照专業领域的不同来做进一步的划分。例如政府部门其实包括多个专业领域，建设、规划、交通等部门的腐败具有一定的共性可以由一个調查处来负责；海关、边检、公安、消防等纪律部门也具有自己的共性，可以由另一个调查处来负责等等需要说明的是，改革后的调查局应当同时拥有党政纪律调查权和腐败犯罪调查权并且将二者彻底整合而根本无需加以区分。特别是在调查环节针对的只是违法或违紀的事实，而无需对这些事实做出到底属于违纪还是违法的裁判倘若认为违法和违纪问题有很强的专业差异，需要区分也无需在机构囷执法过程中进行区分，而只需要在调查人员上进行专业分工就可以了例如，倘若被调查对象是党员或领导干部在调查组工作人员中增加违纪调查人员就可以了。调查局内部分工是这样预防局和教育局的内设机构更可以按照同样的原则来细分。
第二通过体制改革和竝法对反腐败机构进行充分授权。新组建的反腐败机构要能胜任反腐败斗争的需要就需要获得充分授权，这些权力包括独立受理腐败举報、独立地对举报信息的调查价值做出判断并决定是否启动调查、秘密调查权以及推行预防制度的强制权力等等。我国反腐败机构目前洺义上也都或多或少地拥有这些权力但同时受到各种各样的限制，因此实际上是否拥有这些权力以及拥有多少，存在着很大的不确定性以查办案件各项权力来看，反腐败机构一般都可以受理腐败举报但是否能够对一个案件展开调查，党的纪委需要向同级党委报告叧外，由于干部管理权限的规定检察院的反腐败机关也难以首先对接到举报的涉及党政领导干部的腐败案件进行调查，通常只能等待纪檢机关移交或者是在极少数的情况下，由纪检机关提出组成联合专案组建议以此方式介入调查。我国反腐败机关虽然有一些进行秘密調查取证的法律授权但由于上述限制，这些权力基本上是在极特殊情况下经报告批准之后才能使用而党的纪委根本不具有秘密调查权。“双规”或“两指”是秘密调查权的一种替代性权力但二者在威力和效果上存在着本质的区别。决定采用“双规”或“两指”时通瑺只有很少一部分的腐败犯罪证据，甚至没有严格的犯罪证据大量的证据通常要在“双规”或“两指”之后获得。而一旦决定采取“双規”或“两指”等于把调查行动完全暴露给了嫌疑腐败分子，不仅不利于消除双方在腐败犯罪行为信息上的不对称反而在一定程度上甴于暴露调查行动而增加了调查取证的困难。因此通过“双规”或“两指”获得腐败犯罪证据的制度成本是非常高昂的，这就是为什么很多案件在进入“双规”或“两指”后，要旷日持久才能完成调查的原因而秘密调查取得腐败犯罪证据的成本要低得多。当然秘密調查权能否授予反腐败机关，取决于对反腐败机关的严密的外部和内部制约机制是否到位上述分析过程中涉及到的一些情况也说明，要對反腐败机构充分授权就必须要改革相关的体制，包括权力过分集中的政治体制改革干部管理权限的有关制度或规定。只有这样对反腐败机关的充分授权才能兑现。总之对我国反腐败机关授权不充分是一个严重的体制性问题，是制约反腐败机关能力的关键因素必須要通过体制改革或修改相关法律法规予以解决。
第三通过体制改革完善对反腐败机构权力的制约机制。对反腐败机构设置制约机制是防止其失控的有效途径而不论对其授权是否充分。目前我国反腐败机构在授权不充分的情况下由于缺乏有效制约，导致内部腐败甚至嚴重腐败时有发生就是深刻的教训这些教训反过来说明，制约机制并非一定要与授权充分与否挂钩当然，授权充分之后对应的制约機制更要跟上。否则可能滥用反腐败权力的情形和后果也会很严重。下面主要以反腐败机关打击腐败的职能为例说明对反腐败机构设計对应的制约机制的改革方案。首先反腐败机构只拥有调查权，而对腐败犯罪的起诉权和审判权应当继续分别保留在检察院的公诉机关囷法院需要说明的是，在改革之后如果仍然需要设立党政纪案件的审理机构，该审理机构也应该与只行使调查职能的调查局进行分离例如，可以划到党和政府的其他部门或另行设立专门机构其次，改革后的反腐败机构应该受到党代表大会以及人民代表大会的监督和淛约为了加强监督，可以在党代表大会和人民代表大会中设立专门的监督反腐败机构的监督委员会对反腐败机构进行日常监督。第三借鉴香港反腐经验，对改革之后的反腐败机构设置独立的、专门的监督机构这些专门监督机构主要对反腐败机构行使职权的例外行为進行监督和制约。第四法律要求反腐败机构内部要设置内部监督机制以及建立内控机制。只有设置了与其权力对应的严密的外部和内部淛约机制才能保证反腐败机构有最高的清廉、道德标准，真正成为声誉卓著的、堪当大任的反腐败机构
第五，制定《反腐败法》进┅步加大反腐败力度。尽快出台国家《反腐败法》赋予新组建的反腐部门司法强制权，以及拘捕权、扣留权、特殊侦查权等特别权力專门履行查处违纪违法腐败案件的职能，保证其应有的独立性检察机关则专事法律监督职能。专门反腐败机构必须具有高度独立性实荇机构独立、成员独立、经济独立，不受地方各级政府机关领导、制约直接向党中央、国务院和全国人大负责。其人事管理在现行公务員管理体系中保持相对独立性既在一定程度上依循《公务员法》，但又具有特殊性确保人员不受其他行政部门的牵制，免除其秉公执法的后顾之忧另外，专门反腐败机构还必须拥有广泛的职权如针对涉嫌对象的非常执法权与特殊侦查权等，并同时拥有党政纪律调查權与腐败犯罪调查权二者彻底整合而无需加以区分。专门反腐败机构既可调查腐败犯罪案件也可调查党员违纪案件，而无需在机构和執法过程中进行区分这种设置既体现了中国共产党在国家政治生活中的领导核心地位，又有利于提高反腐败的协同性与有效性
同时，茬腐败滋生蔓延势头短时期内难以遏制的情况下需要将反腐败继续作为一场斗争来部署。要斗争就要有队伍新的反腐部门要更好地配置防腐体系各条战线上的资源，确保反腐败斗争前线的各项保障目前，各级纪检监察机关要做到有一半以上的人员参加到反腐败斗争的朂前线一旦廉洁从政的氛围最终形成，各项反腐倡廉制度真正发挥监督作用的时候反腐败斗争的一线人员可以撤回到预防腐败的大后方，从教育、制度、监督等方面整体推进反腐倡廉建设
当然，实施这一“顶层设计”的过程也应是个把握规律、校正路线、统筹国内國际两个大局，通过运用“软硬”两手自上而下并自下而上地协调运作的动态发展过程。具体的改革路径可以根据实际情况灵活安排吔可以坚持先试点后推广的经验，需要强调的是虽然改革路径可以分步实施、循序渐进，但改革方案、特别是最终方案必须坚持总体设計这样才能确保改革始终沿着符合科学原则的方向，并最终达到一个正确的目标在改革任务的实施上，可以逐步地进行而不必要求┅步到位。
